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农民起义是促使布尔什维克党改变粮食征收制政策的根本原因，而给予改革最后一记推动力的是喀琅施塔得水兵的暴动。喀琅施塔得水兵的暴动不是孤立的事件，是与彼得格勒工人的罢工相呼应的。波罗的海舰队的水兵历来是布尔什维克最可靠的支柱。这一次他们提出的口号是：自由选举，给所有社会主义政党以自由，取消布尔什维克在苏维埃中的专政，言论、报刊、集会、结社的自由，取消所有军事共产主义性质的措施，开放市场，等等，矛头直指执政的布尔什维克党。
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农民和水兵的暴动给苏维埃政权敲响了警钟。列宁承认这是苏维埃政权成立以来所遭受的最严重的政治经济危机。
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对农民来说，判断一个政权的好坏的标准是，这个政权是否给他们带来实际的好处。过去他们反对沙皇的粮食征收制，反对临时政府的粮食征收制，现在经过3年的苦难之后，他们又不得不揭竿而起，反对苏维埃政权的粮食征收制。由于制定和实施这一政策的是布尔什维克党，所以农民自然把矛头对准这个党，反对这个党的专政。这给苏维埃政权一个严重的教训，即一个政权不能长期无视人民群众的政治、经济利益，凭借暴力进行“领导”。
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十月革命后，布尔什维克党把全部希望寄托在世界革命上，指望西方先进国家立即爆发无产阶级革命，支援落后俄国的革命和建设。为此采取许多措施来促进甚至直接策动西方某些国家的革命。进军华沙是直接输出革命的最后一搏，然而遭到了失败。
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这样，苏维埃政权就面对内有农民造反，外无国际救兵的极端困难的境地。要从根本上防止群众骚乱和暴动，维持社会的稳定，必须改变不得人心的军事共产主义政策，废除从沙皇政府和临时政府那里继承下来的粮食征收制。
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当时国内和党内有识之士早在农民起义爆发之前或之初已经看到问题的严重性，提出解决的办法和方案。社会革命党人和孟什维克自粮食征收制实施之初就提出反对意见，要求取消粮食专政。布尔什维克党内也有人提出过积极的建议，例如1920年1月莫斯科召开第3次全俄国民经济委员会会议。会议通过Ю · 拉林的废除粮食征收制的建议，确定比粮食征收制的征收量少一半的实物税，其余部分通过自由交换从农民手中获取。建议没有被接受。1920年2月刚从西伯利亚考察回来的托洛茨基向政治局提交关于土地和粮食政策的提纲，建议用按一定比例的扣除（一种累计税）取代没收余粮，以利于增加播种面积或者更好地耕作。这个建议在政治局以11票对4票被否决。
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特别值得一提的是，由于对波战争需要巩固后方，搞好同农民的关系，1920年夏秋在斯摩棱斯克曾实行过特殊的“小新经济政策”。农民在6月份已经知道要缴纳多少粮食和土豆，并且保证此外不再征收任何东西。所以这里的征粮工作在9月1日开始，10月1日就结束了，一个月就完成了任务，而其他地区几乎要拖一整年的时间。9月契卡向列宁汇报说，在斯摩棱斯克省“最近农民对苏维埃政权的态度明显好转，原因是粮食政策的改变”。［2］
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那时候最高决策层还醉心于军事共产主义，热衷于消灭小生产，继续坚持粮食征收制，因而错过解决问题的良好时机，也错过了防止农民暴动的良好时机。
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列宁的态度也没有改变。1920年9月他在回答共青团第三次代表大会代表的问题时说，“要使每个农民家庭，连一普特余粮都不剩”，要把全部余粮交给工人国家，“只有做到这一点，国家才会恢复工业，也才会向农民提供工业品”。［3］
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直到1921年初，粮食和运输问题突然紧张起来，农民起义运动发展，并且得到复员军人的支持。某些部队的情绪也令人担心。在这种情况下，党的领导才
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开始考虑改变方针。
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1921年2月8日列宁给中央政治局会议写了《农民问题提纲初稿》，建议用粮食税代替粮食征收制：
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“1. 满足非党农民关于用粮食税代替余粮收集制（即收走余粮）的愿望。
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2. 减低粮食税额，使其低于去年征粮数。
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3. 同意根据农民积极性的高低来调节粮食税的原则，即农民积极性愈高，税率愈低。
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4. 如果农民能迅速交足粮食税，应扩大他们将纳税后的余粮投入地方经济流转的自由。”［4］
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然而，提纲草稿没有及时变成决定公布。
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俄共第十次代表大会和向新经济政策过渡
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1921年3月8日在喀琅施塔得水兵暴动的炮火中，俄共（布）第十次代表大会开幕。大会起初预定在1921年2月6日召开，后推迟到3月6日，最后在3月8日召开。如果在2月初召开，及时宣布废除粮食征收制，喀琅施塔得水兵暴动是有可能防止的。
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大会开幕后派遣了300名代表参加平定喀琅施塔得暴动。列宁惊叹说，这“要比邓尼金、尤登尼奇和高尔察克合起来还要危险，因为在我国，无产阶级占少数，农民已经破产，此外，我们的军队复员提供了数量惊人的暴乱分子”。［5］
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3月15日大会选举中央委员会之后才讨论“用实物税取代粮食征收制”的报告。
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列宁在报告中指出，以实物税取代粮食征收制的问题，“首先而且主要是一个政治问题，因为这个问题的本质在于工人阶级如何对待农民”。俄国革命只有具备两个条件才能获得彻底胜利，一个是得到先进国家社会主义革命的支援，另一个是同占人口多数的农民达成妥协。而在其他国家革命到来之前，只有同农民妥协，才能拯救俄国的社会主义革命。列宁承认农民对目前建立的关系是不满意的，并且“这种不满意是合理的”，应当对他们说：“是的，这种状况再也不能继续下去了。”解决的办法就是以实物税取代粮食征收制，给予农民一定的流转自由，允许在地方经济流转范围内实行交换。但是这时候列宁对“贸易自由”极为担心，他继续坚持这样一个观点：“贸易自由就是倒退到资本主义。”［6］所以在此后半年左右的时间里，所谓周转、交换，实际上仅限于在一定的地方范围内的实物交换，而不是本来意义上的商业买卖。
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大会通过列宁提出的“关于以实物税代替粮食征收制”的决议，其中第一条写道：“为了保证农民在比较自由地支配自己的经济资源的基础上正常地和安心地进行经营，为了巩固农民经济和提高其生产率，以及为了确切地规定农民所应担负的国家义务，应当以实物税代替粮食征收制这种国家收购粮食、原料和饲料的方法。”规定税额应当比粮食征收制所征收得少，并且在播种之前通知农户。起初预定根据农户的收获量、人口和牲口数量，从农户产品中按百分比扣除或按份额扣除。但这种做法不利于刺激每俄亩单位产量的提高。一个月以后，人民委员会的法令作了另一种表述：税额根据适于耕种的土地面积确定。扩大耕种面积的勤劳的业主将得到优惠。“在纳税后剩余的一切粮食、原料和饲料，农民可以自己全权处理，可以用来改善和加强自己的经济，也可以用来提高个人的消费，用来交换工业品、手工业品和农产品。允许在地方经济流通范围内实行交换。”［7］
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两个月后，5月26—28日召开了俄共第十次代表会议，专门讨论新经济政策问题。列宁在报告中同意奥新斯基的提法，强调新经济政策是“认真的长期的”政策。列宁指出，工农之间不仅要建立政治联盟，还要建立“经济上的联盟”。［8］
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在这次会议上开始正式使用“新经济政策”这个概念。
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