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清政府在蒙古地区实施的新政，确实发展了当地的经济，改变了其文化生活，屯垦戍边，有利于维护国家的主权与统一。但所谓政治体制改革，即对蒙古地区统治政治模式的变革，内容上强化了中央政府的权力，客观上削弱了蒙古上层社会的世袭特权。还有一点特别需要指出的是，沙皇俄国政府明知参与蒙人的分离运动会导致中俄关系受到损害，但蒙人的举动，符合俄国的利益。
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这里的利益诉求并非像一般人以为的是俄国在蒙古地区的经济利益，中国内地向蒙古地区的大量移民，是俄国政府的最大担心。尽管沙皇俄国政府对蒙古王公贵族要求独立的做法持支持态度，但碍于实力有限，顾及当时的中俄关系，俄还是作出了一种无奈的选择，即“最符合我国政治宗旨和当前政治局势的做法是：帝国政府在蒙古问题上不主动发表意见，不承担以武力支持喀尔喀蒙人脱离中国之义务，而是居间调停，通过外交途径支持蒙人捍卫独立之愿望，勿与其宗主国君主清朝大皇帝脱离关系”。［9］
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俄国政府虽作出了上述决定，但仍未忘记安抚前来彼得堡的四盟代表团，对其说明，“蒙人彻底脱离中国之愿望此刻尚不能实现，但应允许我国在支持他们为捍卫喀尔喀独特制度同中国人进行斗争”。［10］为防止前来彼得堡的代表们担心将来遭到中方的报复，俄国政府答应向中国方面说情，使中国政府与俄国报刊感觉此代表团出访俄国首都彼得堡，不具有政治性质。为强化自己在库伦的军事力量，俄政府决定派遣两个连的哥萨克携带机枪，加强库伦总领馆卫队的力量。
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1911年10月，中国辛亥革命的爆发，无疑给蒙古地区封建王公及沙皇俄国的图谋提供了绝好的历史机遇。俄国代理外交大臣尼拉托夫认为，在外蒙古问题上，俄国可以“利用中国南方革命运动给中国政府造成之困难，将中国人口头上所承认我国在蒙古前途问题之原则，以某种文件的形式固定下来。”［11］俄驻库伦总领馆在致北京公使馆的密报中称：“喀尔喀王公们因中国内部出现动乱而受到鼓舞，遂决定积极达到脱离中国之根本目的。根据此项计划，他们就向蒙古人提供武器问题，通过总领馆私下与驻北京公使廓索维慈进行了接触，加强了同我们政府的协商。建议切勿错过中国革命这一对喀尔喀独立有利的大好时机。”［12］
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当蒙古王公们看到形势发展对自己极其有利，便于同年11月15日，要求清政府驻库伦办事大臣三多从各旗召蒙古军队回库伦。尽管三多反对，但此时的事态亦非三多所能控制。18日，王公们正式向三多宣布了喀尔喀自治，并要求三多及属下离开库伦。［13］
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还有一点值得注意的是，此时清政府在库伦的驻兵，只有办事大臣三多的40名卫兵与近300人的步兵与骑兵，而中央政府驻库伦的军队，因辛亥革命的爆发已离开库伦，［14］因此也直接导致了库伦兵变。
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作为清政府驻库伦办事大臣，三多屡次希望与喀尔喀王公举行谈判，但均遭到拒绝。面对已无法收拾之残局，三多在明知库伦乱局有俄国总领馆参与，还是硬着头皮寻求俄国总领馆对滞留在库伦的中国人提供领事保护。此时，三多的卫队同样亦不复存在，其亲信惊慌失措，故三多决定放弃抗议，离开了驻库伦办事大臣的衙门。1911年11月21日，清政府驻库伦办事大臣三多一行，在外蒙古王公们提供的12名蒙古骑兵，俄国驻库伦总领事馆派出的10名哥萨克兵的保护下，携2名翻译，黯然离开库伦，于27日抵达恰克图的边界。［15］
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12月28日，喀尔喀活佛哲布尊丹巴登基为帝，号称“日光皇帝”，年号“共戴”。曾赴俄乞援的大喇嘛车林齐密特为内阁总理大臣，主持政务的内阁下设：内务、外务、财政、兵、刑五部，并收揽内蒙失意王公及亲俄分子乌泰、海山、陶克陶胡等在库伦担当要职。至此，外蒙古“独立”“大蒙古国”算是粉墨登场。［16］中华民国大总统袁世凯呼吁：汉、藏、蒙、满、回同为一家，只因前统治者之压迫，藏蒙才对中国之态度发生变化。新政府将采取一切措施，真诚改变这一态度。他期望藏蒙宗教领袖应发挥影响，使人民在精神上恢复同中国之关系等，［17］但无法改变蒙古的现实。
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1912年11月3日，沙皇俄国政府与外蒙古地方当局签订了《俄蒙协约》及俄蒙《商务专条》，恰好应验了俄国代理外交大臣尼拉托夫此前提出的“将中国人口头上所承认我国在蒙古前途问题之原则，以某种文件的形式固定下来”的这句话。［18］
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尽管沙俄在外蒙古独立问题上采取了积极支持的态度，但面对中国政府的各种交涉，仍采取“犹抱琵琶半遮面”的态度。
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1913年10月23日，经沙皇俄国政府提出，并由中国外交总长孙宝琪与俄国驻华公使库朋齐斯签署的关于外蒙古问题声明中规定：“俄国承认中国在外蒙古的宗主权；中国承认外蒙古之自治权。”［19］同时在中俄双方的照会明确指出：“俄国承认外蒙古土地为中国领土之一部分；关于外蒙古政治、土地交涉事宜，中国政府允许与俄国政府协商，外蒙古亦得参与其事。”［20］
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自1914年9月至1915年3月，中俄蒙三方历经40次谈判，终于在1915年6月7日于恰克图签订了《中俄蒙协约》，并再次明确了中国与外蒙古的法律关系，即“外蒙古承认中国宗主权，中国俄国承认外蒙古自治，为中国领土一部分；外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗名号，受中华民国大总统册封”。［21］同年6月9日，外蒙古宣布取消“独立的大蒙古国”。袁世凯册封八世哲布尊丹巴为“呼图克图汗”，并赦免独立运动人士。这也就是史称的“从自治到撤治”的基本过程。但此时的外蒙古，实际上已经在沙皇俄国的控制与庇护之下。
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苏维埃俄国对外蒙古的基本政策
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1917年俄国十月革命的胜利，苏维埃俄国政府在外蒙古问题上继承了沙俄的立场。虽然苏维埃工农政府以不同的方式三次发表对华宣言，宣布废除沙皇俄国与中国签订的一切不平等条约，但事实上继续支持外蒙古的独立，并发表对蒙古声明，称其为独立国家，并要求与之建立外交关系。［22］
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1919年8月，车盟、图盟、汉臣三盟王公联名密呈库伦镇抚使陈毅，自愿取消自治，恢复旧制，并称“迭经官府及喇嘛王公等会议多次，众意佥同，已呈奉博克多哲布尊丹巴呼图克图汗核准，据呈大总统收回政权，及时治理，俾外蒙全境日臻兴盛”。［23］面对俄国政权出现更迭，俄国红白两军陷入国内战争，已无暇顾及外蒙古问题的历史机遇，1919年11月7日，中华民国大总统徐世昌与政府总理段祺瑞决定出兵外蒙，派西北筹边使徐树铮率兵进入库伦，挟持外蒙古内阁总理巴德玛 · 多尔济，并软禁了哲布尊丹巴活佛。同年11月17日，外蒙古正式上书中华民国大总统徐世昌，呈请废除俄蒙一切条约，蒙古全境归还中国。
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同时，中华民国政府撤销了此前签订的《中俄声明》和《恰克图协定》，并在库伦设立中华民国西北筹边使公署，由徐树铮率部在外蒙古驻防。由此，外蒙古再次接受了中国政府的管辖。1919年11月22日，徐树铮公布中华民国大总统令，接受博克多革根及各王公的请求，将外蒙古并入中国版图。［24］
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外蒙古独立的过程，绝非像今天人们想象的，即宣布自治，宣布撤治，被中国政府收回，又从中国分离出去。其情况错综复杂，乃是几种势力，几种因素交织在一起而导致的结果。
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其一，受俄国十月革命的影响，1919年秋，在库伦成立了两个地下革命小组，一个由苏赫巴托领导，另一个由乔巴山领导；两小组在共产国际的帮助下于1920年合并，随后成立蒙古人民党。该党的成立，无疑使外蒙古独立问题更加复杂化。因为此前是外蒙古封建王公利用中国国内政权更迭，政局混乱，而企图乘机脱离中央政府的统治；而现在却是在共产国际、苏联支持下的一场革命。二者虽形式不同，但性质相同，那就是需要将外蒙古从中国分离出去。
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其二，中国内政再次发生了重大变化。段祺瑞北京政府被军阀吴佩孚、曹锟等人推翻。而兵驻库伦的段祺瑞亲信徐树铮遭到了上述军阀的通缉，逃离库伦，躲到了日本驻华使馆。而此时的库伦，再次出现了权力真空局面。
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其三，俄国的十月革命取得了胜利，建立了苏维埃工农政权，白匪谢苗诺夫的部下恩琴部串入外蒙地区，对苏维埃俄国无疑是一个重大的军事威胁。
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1920年8月29日，苏赫巴托致信苏俄政府，请求：（1）给予蒙古人民党以必要的援助，以促使蒙古自治的恢复；（2）委派苏维埃代表常驻恰克图，作为苏维埃政府与人民党之间的联络人。［25］在蒙古人民党发布的《告蒙古人民书》中明确提出，该党“已与苏联军队建立了密切联系；我们力求解放蒙古，建立人民政权”。［26］蒙古人民党的成立，事实上为苏俄步沙俄之后尘干涉外蒙古事务，找到了更为合适的理由。
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1920年底，苏俄政府向蒙古人民党递交照会称：“假如蒙古自治政府真正愿意与苏维埃俄国政府建立友好关系，那就应该把从白匪谢米诺夫［27］军队出身的恩琴男爵所领导的白匪伪徒驱逐出去”。苏俄政府在照会中强调：“如果蒙古人民自己不能消灭白匪部队，苏维埃政府将出兵协助把他们肃清。”［28］
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或许是自身的政权还未得到稳固，也或许是苏俄政府真有别于沙皇俄国政府，在中苏双边关系问题上还是尊重了中国的主权。
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1920年11月28日，苏俄外交人民委员契切林［29］致电中国外交部称：“中国虽在库伦驻有充足军队，业经数日，而谢米诺夫残部军兵，仍自由向蒙古境地前进。为驱除此项残兵，中国蒙边官吏愿意俄国赞同派兵赴蒙一节，已于十一月十日达知在案。不知何故，迄今尚未得中国政府关于上项之答复。”契切林在电报中同时强调：“兹应向中国政府声明，俄罗斯共和国以不侵略他人土地为政治原则，现俄国政府拟不将武装士兵开赴蒙境。倘谢氏党徒仍在蒙边一带出没，需俄国协助时，则俄国政府为中俄两国友谊及利益起见，定以武力协助廓清反对革命之谢氏党徒。”［30］
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中国政府对苏俄政府的要求并未予正面答复，但外交部、驻英国公使馆等单位收到的指示是：“俄政府借词越俎，从中有何作用，殊可疑虑；关于派兵赴蒙一节，言词阻止，并将毋庸请援情形，切实告知；外军越界，关系主权，然仍有可以武力协助之言，在我终难承认。”［31］同时，中国外交部指示驻英公使转告苏俄政府，彼此尊重主权，取消以前的想法，以免发生误会。
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