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1913年10月23日，经沙皇俄国政府提出，并由中国外交总长孙宝琪与俄国驻华公使库朋齐斯签署的关于外蒙古问题声明中规定：“俄国承认中国在外蒙古的宗主权；中国承认外蒙古之自治权。”［19］同时在中俄双方的照会明确指出：“俄国承认外蒙古土地为中国领土之一部分；关于外蒙古政治、土地交涉事宜，中国政府允许与俄国政府协商，外蒙古亦得参与其事。”［20］
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自1914年9月至1915年3月，中俄蒙三方历经40次谈判，终于在1915年6月7日于恰克图签订了《中俄蒙协约》，并再次明确了中国与外蒙古的法律关系，即“外蒙古承认中国宗主权，中国俄国承认外蒙古自治，为中国领土一部分；外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗名号，受中华民国大总统册封”。［21］同年6月9日，外蒙古宣布取消“独立的大蒙古国”。袁世凯册封八世哲布尊丹巴为“呼图克图汗”，并赦免独立运动人士。这也就是史称的“从自治到撤治”的基本过程。但此时的外蒙古，实际上已经在沙皇俄国的控制与庇护之下。
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苏维埃俄国对外蒙古的基本政策
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1917年俄国十月革命的胜利，苏维埃俄国政府在外蒙古问题上继承了沙俄的立场。虽然苏维埃工农政府以不同的方式三次发表对华宣言，宣布废除沙皇俄国与中国签订的一切不平等条约，但事实上继续支持外蒙古的独立，并发表对蒙古声明，称其为独立国家，并要求与之建立外交关系。［22］
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1919年8月，车盟、图盟、汉臣三盟王公联名密呈库伦镇抚使陈毅，自愿取消自治，恢复旧制，并称“迭经官府及喇嘛王公等会议多次，众意佥同，已呈奉博克多哲布尊丹巴呼图克图汗核准，据呈大总统收回政权，及时治理，俾外蒙全境日臻兴盛”。［23］面对俄国政权出现更迭，俄国红白两军陷入国内战争，已无暇顾及外蒙古问题的历史机遇，1919年11月7日，中华民国大总统徐世昌与政府总理段祺瑞决定出兵外蒙，派西北筹边使徐树铮率兵进入库伦，挟持外蒙古内阁总理巴德玛 · 多尔济，并软禁了哲布尊丹巴活佛。同年11月17日，外蒙古正式上书中华民国大总统徐世昌，呈请废除俄蒙一切条约，蒙古全境归还中国。
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同时，中华民国政府撤销了此前签订的《中俄声明》和《恰克图协定》，并在库伦设立中华民国西北筹边使公署，由徐树铮率部在外蒙古驻防。由此，外蒙古再次接受了中国政府的管辖。1919年11月22日，徐树铮公布中华民国大总统令，接受博克多革根及各王公的请求，将外蒙古并入中国版图。［24］
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外蒙古独立的过程，绝非像今天人们想象的，即宣布自治，宣布撤治，被中国政府收回，又从中国分离出去。其情况错综复杂，乃是几种势力，几种因素交织在一起而导致的结果。
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其一，受俄国十月革命的影响，1919年秋，在库伦成立了两个地下革命小组，一个由苏赫巴托领导，另一个由乔巴山领导；两小组在共产国际的帮助下于1920年合并，随后成立蒙古人民党。该党的成立，无疑使外蒙古独立问题更加复杂化。因为此前是外蒙古封建王公利用中国国内政权更迭，政局混乱，而企图乘机脱离中央政府的统治；而现在却是在共产国际、苏联支持下的一场革命。二者虽形式不同，但性质相同，那就是需要将外蒙古从中国分离出去。
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其二，中国内政再次发生了重大变化。段祺瑞北京政府被军阀吴佩孚、曹锟等人推翻。而兵驻库伦的段祺瑞亲信徐树铮遭到了上述军阀的通缉，逃离库伦，躲到了日本驻华使馆。而此时的库伦，再次出现了权力真空局面。
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其三，俄国的十月革命取得了胜利，建立了苏维埃工农政权，白匪谢苗诺夫的部下恩琴部串入外蒙地区，对苏维埃俄国无疑是一个重大的军事威胁。
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1920年8月29日，苏赫巴托致信苏俄政府，请求：（1）给予蒙古人民党以必要的援助，以促使蒙古自治的恢复；（2）委派苏维埃代表常驻恰克图，作为苏维埃政府与人民党之间的联络人。［25］在蒙古人民党发布的《告蒙古人民书》中明确提出，该党“已与苏联军队建立了密切联系；我们力求解放蒙古，建立人民政权”。［26］蒙古人民党的成立，事实上为苏俄步沙俄之后尘干涉外蒙古事务，找到了更为合适的理由。
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1920年底，苏俄政府向蒙古人民党递交照会称：“假如蒙古自治政府真正愿意与苏维埃俄国政府建立友好关系，那就应该把从白匪谢米诺夫［27］军队出身的恩琴男爵所领导的白匪伪徒驱逐出去”。苏俄政府在照会中强调：“如果蒙古人民自己不能消灭白匪部队，苏维埃政府将出兵协助把他们肃清。”［28］
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或许是自身的政权还未得到稳固，也或许是苏俄政府真有别于沙皇俄国政府，在中苏双边关系问题上还是尊重了中国的主权。
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1920年11月28日，苏俄外交人民委员契切林［29］致电中国外交部称：“中国虽在库伦驻有充足军队，业经数日，而谢米诺夫残部军兵，仍自由向蒙古境地前进。为驱除此项残兵，中国蒙边官吏愿意俄国赞同派兵赴蒙一节，已于十一月十日达知在案。不知何故，迄今尚未得中国政府关于上项之答复。”契切林在电报中同时强调：“兹应向中国政府声明，俄罗斯共和国以不侵略他人土地为政治原则，现俄国政府拟不将武装士兵开赴蒙境。倘谢氏党徒仍在蒙边一带出没，需俄国协助时，则俄国政府为中俄两国友谊及利益起见，定以武力协助廓清反对革命之谢氏党徒。”［30］
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中国政府对苏俄政府的要求并未予正面答复，但外交部、驻英国公使馆等单位收到的指示是：“俄政府借词越俎，从中有何作用，殊可疑虑；关于派兵赴蒙一节，言词阻止，并将毋庸请援情形，切实告知；外军越界，关系主权，然仍有可以武力协助之言，在我终难承认。”［31］同时，中国外交部指示驻英公使转告苏俄政府，彼此尊重主权，取消以前的想法，以免发生误会。
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中国政府的确预感到苏俄政府计划出兵外蒙古，围剿恩琴残部的复杂性，担心对方“醉翁之意不在酒”，但苏俄政府在此问题上，却不依不饶。次年3月4日，苏俄政府再次通过远东共和国代表优林致电中国外交部，要求出兵外蒙古，并称：“库伦为恩琴所据，对俄华均不利，本政府拟派兵人蒙扑灭此种祸根”；“此次出兵，确系拯救俄华人民，期间不受报酬，无需交换利益，且不生条约关系，事毕完全退出蒙境，不留一兵。”［32］1921年6月15日，苏俄外交人民委员契切林在致中国外交部电报中也表达了类似的内容。
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面对中国政府对苏俄军队出兵外蒙古采取避而不答的态度，苏俄政府终于向中方发出了最后通牒。1921年7月18日，远东共和国代表优林向中国政府发出照会，指责中国政府漠视远东共和国公民的利益，违反多次保证的对远东共和国表示友好及同情的立场。优林在照会中详细列举了恩琴在外蒙古对中国的利害关系后，正式声明：“远东共和国政府为军事及政略上之理由起见，不得不出击，以歼灭此地等盗党。”［33］当然，优林在最后还是表示，在完成此项军事行动后，其远东共和国军队将撤出外蒙古。但事实上，随着事态的发展，苏俄政府采取掩耳盗铃的方式，并未兑现以往的承诺。
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1921年7月11日，蒙古人民革命政府成立。10月28日，苏联红军出兵外蒙古，并在年底基本完成了剿匪工作。虽中国政府对苏军进入外蒙古地区屡次向苏方提出抗议，并通过各种渠道与苏俄政府进行交涉，但无任何结果。
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不仅如此，蒙古革命政府代表团于1921年秋赴莫斯科，就双方的未来关系确定基本原则，并在11月5日，签订了完全损害中国主权的《苏蒙友好条约》。根据该条约规定：“俄国劳农政府承认蒙古民主政府为唯一合法之蒙古政府；蒙古民主政府承认俄国劳农政府为俄国唯一合法之主权者”，同时还具体规定双方的权利及义务。［34］
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蒙古革命政府虽已成立，但其政治体制还为君主立宪，即博克多格根为其所谓的元首，1924年5月20日博克多格根去世，导致外蒙古的政治体制发生变化。1924年6月13日，蒙古革命政府宣布外蒙为蒙古人民共和国，不设总统，共和国最高权力机构为大呼拉尔。同时，大呼拉尔借鉴苏联的宪法，通过了蒙古人民共和国第一部宪法。［35］
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此后，苏维埃俄国对外蒙古脱离中国的支持更加积极。一方面，苏俄政府明知外蒙古主权乃属中国，但借助“革命”之势，客观上承认其合法的存在，并与其保持主权国家间的外交关系；另一方面，在此前，即1924年5月30日，苏联与中国政府签订的《中俄解决悬案大纲协定》第五条中却又明确表示：“苏联政府承认外蒙为中华民国之一部分，及尊重在该领土内中国之主权。”［36］苏俄政府的上述做法，实质上是打着“革命”的幌子，以实现自己国家利益的最大化。而中国长期受内政与外交的困扰，特别是自1931年起日本发动的侵华战争以后，民国政府根本无力处理外蒙古的任何事情。外蒙古事实上已逐渐从中国脱离了出去，成为世界上第一个社会主义国家——苏联的卫星国。
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斯大林所起的决定性作用
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外蒙古在蒙古人民的“革命”下，在苏联的具体支持下，事实上已经脱离中国，但有一个非常重要的问题长期以来没得到彻底解决，就是外蒙古的法律地位问题。这也是令苏联领导人斯大林一直担心与关注的问题。在斯大林看来，外蒙古虽然事实上已经独立，但并未得到中国的承认和国际社会的认可，随时还有可能回到中国的怀抱中去。于是，斯大林借二战即将结束这个难得的历史机遇，打算彻底与中国解决外蒙古问题。
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1945年2月11日，由苏、美、英三国首脑签订的《关于远东问题的协定》的第一条，就是“维持外蒙古（蒙古人民共和国）现状”，并要求美、英两国政府予以承认。与此同时，苏联方面表示准备与中国政府签订一项中苏友好同盟协定，以期用武力帮助中国达到从日本枷锁下获得解放的目的。［37］
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斯大林此举可谓“一箭双雕”，一方面同意参加盟国在远东地区的对日作战，提出外蒙古、旅大、千岛群岛等问题，要求美、英两国满足其条件；另一方面计划出兵中国东北，打击日本侵略者，与中国商谈相关问题。实际上对于苏联而言，不管有没有《雅尔塔协定》，苏联都会出兵中国东北，斯大林更深的意图在于为日俄战争中俄国的战败雪耻，其真正目的并非是为了中国，而是为了苏联，实现斯大林的远东战略。
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