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从1987年苏共一月中央全会后，戈尔巴乔夫越来越关注的是政治体制改革问题。1988年6月苏共第十九次代表会议认为，“现行的政治体制几十年来不是在法律范围内组织社会生活，而主要是执行强制命令和指示。口头上宣扬民主原则，实际上却是独断专行，在讲台上宣扬人民政权，实际上是唯意志论和主观主义，大谈民主制度，实际上是践踏社会主义生活方式准则，缺乏批评和公开性”。经济、社会文化改革“所遇到的障碍正是僵化的权力体制，这个体制的行政强制结构”。这次代表会议后，苏联开始了政治体制改革。1988年7月底在苏共中央全会上，戈尔巴乔夫提出改革苏维埃工作的计划，政治体制改革需要有法律的基础，因此，苏共中央七月全会决定成立专门的委员会以便对宪法进行修改和补充，准备新的选举法律文件。1988年9月底苏共中央政治局讨论了新的选举法律草案和宪法修改与补充法案，10月份提交全民讨论。在这一过程中，为了加强苏维埃的威信，1988年10月1日戈尔巴乔夫兼任最高苏维埃主席。“一切权力归苏维埃”，苏维埃代表由公民选举产生的原则，似乎是将宪法中规定的“苏联的一切权力属于人民，人民通过作为苏联政治基础的人民代表苏维埃行使国家权力”，“苏联最高苏维埃是苏联最高国家权力机关”的条款付诸实施，但戈尔巴乔夫以党的总书记身份兼任最高苏维埃主席，而且地方也如此行事，显然加强了党对苏维埃的干涉，仍然是党政不分，作为国家最高领导人的戈尔巴乔夫陷于繁杂的议会事务中，无法把主要精力放在处理国家事务上。
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1988年11月29日苏联最高苏维埃第12次非常会议第11次会议，根据戈尔巴乔夫的建议通过了两个法令：关于苏联宪法（根本法）的修改和补充；关于苏联人民代表的选举。规定国家权力机关是各级苏维埃，国家最高权力机关是人民代表大会，由2250名代表组成，选举其中544人组成常设的最高苏维埃。最高苏维埃由权力相等、人数相同的两院（联盟院和民族院）组成。代表采用无记名投票方式差额选举产生，一部分从选区和社会团体中直选，一部分由民族选区和社会团体推荐。“各级人民代表按单名选区或多名选区、普遍、平等、直接选举制，采用无记名投票方法选举产生。加盟共和国和自治共和国的部分人民代表可根据共和国的宪法规定由社会团体选举。”也就是说，并不是所有代表都普选产生。在后来的实践中这种做法遭到了许多批评。
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既然苏维埃成了差额选举产生的机关，这就有可能使非共产党人当选代表，“一切权力归苏维埃”事实上意味着在政治上取消了宪法第6条。最高苏维埃变成了常设制，党原来事实上掌握的立法和干部任命权实际上转归了最高苏维埃。最高苏维埃主席团也不再由最高苏维埃选举产生，而是由最高苏维埃主席、第一副主席、15名副主席（各加盟共和国最高苏维埃主席）、联盟院和民族院主席、苏联人民监督委员会主席、常设委员会主席和最高苏维埃执行委员会主席组成。
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1989年5月25日至6月9日苏联第一届人代会召开，新的最高国家权力机构建立，戈尔巴乔夫当选为最高苏维埃主席。在这次会议上，人民代表首次有权组织政治反对派，成立了跨地区议员团，起初有150人，1989年夏天发展到388人，其中286人来自俄罗斯联邦。这实际上打破了苏联长期实行的一党制。萨哈罗夫在这次会议上提出了修宪的问题，没有得到响应。人代会通过了《关于内外政策的基本方针》和《关于建立宪法委员会》的决议，提出一个重要任务：立即开始起草新宪法的工作，宪法起草委员会由戈尔巴乔夫和卢基扬诺夫领导，共有107名成员，其中55%的成员都是党的高级领导人——苏共中央、共和国中央、州委、边区的书记们，苏共中央及其机关的成员。将近44%是从事科研和创造性劳动的知识分子，其中有一些著名人物，如苏联科学院副院长库德里亚夫切夫教授，苏联科学院国家与法研究所所长、通信院士多波尔宁。还有四个反对派、跨地区议员团的成员：叶利钦、波波夫、萨哈罗夫和索布恰克。［7］
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1989年12月第二次人代会召开，萨哈罗夫向代表大会提交了一份激进的苏联宪法草案，否定苏联国家的社会主义性质，但大会没有对此进行讨论。此届人代会讨论了宪法的补充和修改问题，通过了“关于准确解释苏联宪法（基本法）关于人民代表大会、苏联最高苏维埃及其机构的活动制度的问题”，“关于苏联宪法选举制问题的修改和补充”，“关于对宪法第125条的修改和补充”。规定国家权力代表机关体制是各级人民代表苏维埃，人民代表苏维埃直接地或通过它所建立的机关来领导国家建设、经济建设和社会文化建设的各个领域，通过决议，保障这些决议的执行，对决议实施进行监督。这次人代会对宪法的补充和修改，原则是“一切权力归苏维埃”，实质是使国家的权力逐渐从党转到苏维埃、从苏共中央委员会转到苏联最高苏维埃。但是，最高苏维埃本质上的功能是议政、立法和监督，不能有效地作出决策，它也缺乏有效地贯彻其决策的系统，因此，出现了权力真空和失控的现象。
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地方苏维埃的选举使苏共失去了对苏维埃的控制，它导致政治家和党员不再对苏共中央负责，而对选民负责。地方分离主义开始迅速发展，联盟中央失去权威。苏共开始联邦化，原来作为维系国家统一力量的苏共无法再发挥作用。1989年12月成立苏共中央俄罗斯局。1990年6月19日俄罗斯共产党代表会议开幕，变成了俄共的成立大会，其党员占苏共的62%。“俄罗斯联邦共产党在正统的马克思主义基础上的建立和党的重心从联盟中央向共和国的转移，主要是向俄罗斯联邦共产党的转移，使戈尔巴乔夫无法阻止在苏共党内出现一个强大的、有组织的反对派。”［8］政治体制改革一开始，实际上就打破了1977年苏联宪法规定的以民主集中制为原则的苏联政治体制框架。
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为了弥补最高苏维埃议而不决的缺陷、摆脱党对戈尔巴乔夫的阻碍作用，权力归苏维埃没多久，戈尔巴乔夫又进一步提出要在苏联建立一个新的国家和社会管理体制的思想，同时还陆续派出一些团体公开或秘密地前往美国、法国等地考察西方的议会制和总统制。1990年二月在苏共中央全会上，戈尔巴乔夫首次公开提出在苏联设立总统制的建议，要求给予总统一切必要的权力以便将改革的政策付诸实施。同时，民主化的政治改革，使政治多元化不可避免。1988年结束了书报检查制，在苏联历史上第一次出现了言论自由和社会舆论的多元化，各种各样的“非正式组织”出现，各加盟共和国都建立了“人民阵线”，其代表于1988年8月13日在雅尔塔进行工作会晤。到1990年初，非正式组织发展到了几万个。政治多元化与多党制已经成为苏共不得不承认的一个事实。虽然戈尔巴乔夫开始想在一党制下进行改革，但议会制以权力制衡和政治竞争为前提，不可能建立在一党制的基础上。苏联党内的民主纲领派和激进改革派要求实行多党制。这些因素迫使苏共在1990年2月中央全会上完全承认了多党制的合理性和修改宪法第六条的必要性。党的高层领导几乎一致同意放弃党对权力的垄断，同意修改宪法第六条。苏共中央决定向苏联人民代表大会提出修改宪法第六条的动议，取消关于苏共是政治核心，是社会领导力量的提法。
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1990年3月第三次苏联非常人民代表大会决定设立总统制，使党和国家分开，标志着苏联体制从“一切权力归苏维埃”向分权制过渡。这次非常人民代表大会通过了“关于设立苏联总统职位和对苏联宪法（根本法）的修改和补充”。规定实行总统制，总统由全民选举产生（第一任苏联总统由苏联人民代表大会选举），任期5年，连任不得超过两届。总统是国家的元首，享有广泛的权力，包括总理、内阁成员、最高法院院长等重要公职人员的提名权，签署苏联法律、宣布实行紧急状态、解决苏联最高苏维埃两院争端等；苏联最高苏维埃只享有立法和监督职能，卢基扬诺夫被选为苏联最高苏维埃主席。人代会还通过了《苏联宪法修改补充法》，修改了宪法第六条、第七条，规定“苏联共产党、其他政党以及工会、共青团、其他社会团体和群众运动通过自己选进人民代表苏维埃的代表并以其他形式参加制定苏维埃国家的政策，管理国家和社会事务”，“一切政党、社会团体和群众运动在履行其纲领和章程所规定的职能时，应在宪法和苏联法律范围内进行”，“苏联公民有权结成政党、社会团体，参加有助于发挥政治积极性和主动性、满足他们多种利益的群众运动”。苏共成了与其他政党和社会团体地位一样的政党，苏共开始从一个执政党向一个在议会中活动的群众性政党过渡。“我们应当毫不含糊地声称，苏共将毫无保留、斩钉截铁、毫不妥协地摒弃践踏社会主义精神和道德理想的斯大林的思想和实践。党坚决支持苏维埃拥有全权，人民当家做主；党不再赋有政权职能和经济职能，不再奢望垄断地位，不再谋求意识形态上的强行一致。党将通过说服工作，通过在群众中开展政治工作，参与议会辩论，在宪法和法律允许的范围内的活动，去争取社会对于实现社会主义价值的支持。”［9］在法律上苏联完成了政治体制的转变，其原则是：建立强有力的总统机构、苏共不再是政治体制的核心、实行多党制。在人代会上，戈尔巴乔夫被选举为苏联第一任总统。
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《苏联宪法修改补充法》还改变了苏联的经济体制，承认了公民个人所有制、承认新的集体所有制形式——租赁制和股份制，克服联盟国家在所有制关系中的垄断地位，规定“国家所有制包括全联盟所有、加盟共和国所有，自治共和国、自治州、区和其他行政区域单位所有”，取消了联盟对自然资源的独有权，规定“土地及其矿藏、水流、处于自然状态的植物界和动物界是生活在这个地区的各族人民不可剥夺的财产，由人民代表苏维埃管理和提供给公民、企业、机关和单位使用”。［10］如果说政治体制方面的规定是规范下一步的改革，关于经济方面的修改则在很大程度上是确认了前一阶段改革的成果。
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1990年12月26日，第四次人代会再次加强总统的权力，通过了“关于完善国家管理体制的苏联宪法修改和补充法”［11］，决定设立隶属于苏联总统的苏联内阁，苏联内阁对苏联总统负责。苏联内阁有权解决隶属于苏联管辖，而根据苏联宪法不属于苏联人民代表大会、苏联最高苏维埃和联邦委员会权限范围的国家管理问题。苏联最高苏维埃的作用只限于参与表决。设立了副总统职位，建立隶属于总统的国家检察机关、安全委员会、联邦委员会。
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到1991年关注的不再是修改宪法的问题，而是制定新的联盟条约的问题了。戈尔巴乔夫享有维护国家主权和领土完整的全权，但是，他没有力量实现这一权力，1991年“8 · 19”政变者试图肩负起总统的职责，遭到了失败。1991年9月2日苏联总统和10个加盟共和国的最高领导人发表声明，事实上停止了苏联宪法的效力，宣布进入准备新宪法的过渡时期。［12］1991年9月苏联人代会第五次非常代表大会通过的两个法令确认了这一声明，苏联最高苏维埃和苏联人代会实际上已经停止活动了。
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从以上可以看到，苏联宪法修改的过程实际上也是一个复杂的过程，有些条文是事后修改，以确认既成事实，如对苏联宪法第六条、第七条的修改；有的则是规范下一步的改革，如关于实行总统制和内阁制的条文。戈尔巴乔夫“修宪”的实质是改变苏联原有的体制，但这些法律条文的命运与此前的法律并无多大差别，对于当权者来说，可以任意取舍。
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法律的无效性及其严重后果
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在苏联改革时期，苏联的各级领导人并没有真正树立起建设法制国家的意识，在决定苏联命运和改革的问题上，决定一切的仍是权力。从这个意义上可以说，苏联的剧变和解体是不遵循法律、没有依法行政的结果，是法律无效性的结果。
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苏联是由多个共和国组成的联盟，其三部宪法都有加盟共和国有权退出联盟的规定，但实际上只是当个招牌，并未真正打算实行。直到90年代初，面对波罗的海三国欲退出联盟，需要解决如何退出、怎样退出的问题，1990年4月3日，苏联最高苏维埃才通过了《关于解决加盟共和国退出苏联有关问题的程序法》。规定退出苏联的共和国要得到国民不少于2/3的赞成票之后才能宣布进入过渡期；其内部有自治实体的，投票要在自治实体中单独进行，这些自治实体有权决定留在苏联还是留在独立的共和国内。加盟共和国在退出苏联的决议通过后，要有一个过渡期，不超过5年，在过渡期内解决“要求退出的共和国在加入苏联时不属于该共和国的领土的地位”问题。但是，这个法令没人执行，没有一个共和国宣布独立和退出苏联时走了这个程序，而面对各加盟共和国的独立，联盟中央没有任何办法。
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戈尔巴乔夫改革时期的混乱，在很大程度上也是脱离法制的结果。一直到苏联解体，都没有对法律的实施进行有效监督的机制，对于违背宪法和法律的人与事，没办法制裁。1989年建立了宪法监督委员会，委员由苏联人代会从政治和法律专家中选举组成，其成员有主席1人，副主席1人，委员21人，其中包括每个加盟共和国的一名代表，其在履行自己职责时完全独立，只服从于苏联宪法。但这一机构没有执法的手段。根据苏联宪法，苏联最高苏维埃“保证苏联境内立法调整的统一，制定苏联和各加盟共和国的立法纲要”，“在发现文件或文件的个别条款与苏联宪法和苏联法律相矛盾时，苏联宪法监督委员会向颁发该文件的机关寄送自己的结论，以便取消所产生的违法现象。委员会制定的这类结论终止执行与苏联宪法和法律相抵触的文件或文件的个别条款”，“苏联总统根据并为执行苏联宪法和法律颁布命令，该命令在苏联全部领土上必须执行”。但是，1990年6月12日，俄罗斯联邦最高苏维埃通过俄罗斯主权宣言，宣布在俄罗斯联邦范围内，俄罗斯联邦法律高于一切，这明显违反苏联宪法，从此开始了“主权大检阅”，各个加盟共和国都宣称在共和国内本共和国的法律高于一切。这是明显违反苏联宪法的行为，苏联宪法和法律制度在这些加盟共和国的领导人和代表的眼里，一文不值。在这一分离运动中，没有人想想是否合法。
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“8 · 19”事件在加剧苏联解体进程中起了极其重要的作用，事件发动者的行为显然是违反苏联宪法的。苏联宪法规定苏联总统，“为了确保苏联公民的安全，提出关于在个别地区宣布实行紧急状态的警告，而在必要情况下，根据苏联最高苏维埃主席团或者相应的加盟共和国最高国家权力机关的请求或者同意，宣布实行紧急状态。在缺少这种同意的情况下，宣布实行紧急状态并立即将所作出的决定提交苏联最高苏维埃批准。苏联最高苏维埃关于这个问题的决定要由不少于其成员总数2/3的多数通过”。代总统亚纳耶夫关于实行紧急状态的命令显然与此项条款不符。
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在苏联宪法中，就重大事件进行全民公决具有最高的法律效力，1991年3月17日苏联全民公决的结果是76.4%的投票者赞成保留苏联。但是，叶利钦等人却置戈尔巴乔夫的努力于不顾，1991年12月8日俄罗斯联邦、乌克兰和白俄罗斯三个共和国的领导人签署的一纸协议，便宣布了苏联这个由15个成员（当时还有12个）组成的联盟国家停止存在。在这里起作用的显然是权力，而对这种严重违法的事件没有任何制约的手段。
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当一个国家的法律从上到下都没有人执行的时候，有宪法监督机构也是枉然的。现代化的文明国家同时也应该是法制国家，公民遵纪守法，官员依法行政。苏联共产党在70多年的社会主义建设中，虽然在经济上实现了现代化，但在政治上离现代化国家还很远，权大于法，权力没有监督和制约，这种现象长期存在，戈尔巴乔夫想通过改革建立一个法制国家，他也很重视立法，但是，这些法律或者不合时宜，或者缺乏执行的手段，大多成了一纸空文。可以说，法律建设的缺失是苏联社会主义失败和苏联解体不可忽视的原因。
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［1］ 《列宁选集》中文第3版，第3卷，第594—595页。
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［2］ 《列宁选集》中文第3版，第3卷，第626页。
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［3］ 《列宁全集》中文第2版，第42卷，第428页。
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［4］ 《苏联共产党决议汇编》第二分册，人民出版社1964年版，第53、54页。
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［5］ 《斯大林全集》第12卷，第58—59页。
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［6］ 姜士林、陈玮主编：《世界宪法大全》（上），中国广播出版社1989年版，第1062—1063页。
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