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第一，县长更迭频繁，是贯穿1920～1940年代中国各省基层吏治的一大顽症，无论战前，还是战后，始终如此。各省也只是程度略有差异。在安徽，县长年更动率，平均高达114.9%。也就是说，不少县一年更动多位县长乃属常事。更动最频繁时，一县一年内更换4位县长。1927～1939年13年间，安徽省有42%的县更换了16～20任县长，另有40%的县更换了11～15任县长。
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第二，县长任期，半年以下者约占1/3，半年至一年者约占1/3。据江西、江苏、浙江、湖南、四川五省平均计算，县长任期在一年以内者最多，占57.3%，一年至两年者次之，占26.2%；二年至三年者占10.4%。三者合计占93.9%。也就是说，90%以上的县长未能干满法定的三年任期。
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第三，清代基层地方官不能久任，已为人们所公认。而这个时期县长的任期比清代知县的任期更短（见表12-17）。清代知府、直隶州知州、散州知州和知县任期在一年以下者所占的比例，分别为44.4%、46.1%、46.4%和49.0%。与清代知县相比，这个时期县长任期在一年以下者所占的比例高出8.3个百分点。
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表12-17 知县与县长任期比较
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县长任期短，调动频，其原因何在？从表12-18对县长更动原因的统计中或可追寻一二。
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表12-18 长江流域数省县长更动原因统计
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第一，省厅长官掌握县长的任免更调大权，每借频繁的更调安插私人。而政治不安定，省厅长官新旧交替之际，更是县长大换班之时。赣、湘、鄂、川四省县长更动原因中，“调省”一项比例最大，平均占1/3。“调省”，其意十分含糊，既非奖励晋升，亦非惩处罚办，少数调到省府当科秘，多数则被投置闲散。当时有文指出：“上级机关长官对下级机关交条子，如盲目的引用亲戚故旧，如用‘调省’或‘另候任用’等搔不着痒处的公文牌子无故调换一个县长，种种不合法治的现象不一而足”。[60]
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第二，迫于土豪劣绅的压力。在县长更动原因中，“调任他县”位居第二，平均占21.7%。“调任”，说明省府对该县长能力并不怀疑，而是迫于地方势力的抵制、抗衡、控告，使县长无法开展工作，省厅只好将其调任他县。调任的理由，大多是由于“人地不宜”。而“人地相宜”与“人地不宜”的背后，隐藏着绅权势力的制约。时人称：“所谓‘人地相宜’，不过与少数特殊人民敷衍因循，沆瀣一气，狼狈为奸，同流合污而已。至于廉洁自持，坚行所是，不为彼辈所同者，则群起而攻之，竟于‘人地不宜’之原则下，赍志以去”。[61]因此，县长频繁调动，与这个时期地方土豪劣绅势力的嚣张有着紧密联系。
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第三，县长难为，是这个时期基层地方官的共同感受。此点下文将详加探讨。这里仅以县长自动辞职一项所占比例之高，即可概见。在县长更动原因中，“辞职”居第三位，平均占16.7%，湖北高达19.5%。
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第四，在县长更动原因中，免职、停职、撤职三项均与县长作为和政风不佳有关，从统计数字上看，三项合计达24%。相反，县长因政绩突出而晋升者极少，仅占0.6%。
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综而言之，这个时期县长任期短、调动繁，既有县长个人的因素，也有外在环境的因素，但最主要的原因缘自政治不安定，各省政府自掌任免更调大权，任意罢免，任意辟用，令县长多怀五日京兆之心，时作挂冠之想。
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清代基层地方官不能久任，学者咸认为是造成清代地方政治不良的一大根本原因。自清代嘉庆、道光以后，基层地方官的任期愈来愈短，入民国后更是每况愈下。南京国民政府成立后，不仅未能扭转这一趋势，相反放任蔓延。县长在任尚不足暖席即行离任，30年代初期，河南任期最短的县长上任仅一天即卸任。[62]“十年九牧”成为当时各省各县的普遍现象。在“承包”体制下，县长更调时，所用人员自秘书以至公役，亦随之进退，时人讥之为“革命县府”。[63]
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县长“轻进轻退”的结果，严重阻碍县政的推动，令积极有为的县长难施展布，不得已而敷衍应付，下焉者则视官府如传舍，贪污腐化伴随而至。统计江西省1926～1938年间820位去任和在任的县长，发现81.8%仅担任过一任县长，另有13.8%担任过两任县长，3.2%担任过三任县长，1%担任过四任县长，0.2%担任过五任县长。[64]也就是说，对绝大多数县长而言，当县长只不过是其人生旅途中一个短暂驻留的驿站。县长职位毫无保障可言，“十年为官，或不能保一天的失业”，[65]何况这个时期当县长者，多数一年半载而退，少数有门路者或可另谋高就，多数人则前途渺茫，在这种情况下，怵于来日生活之无着就不免想在最短期间之内，以不正当的手段，谋取不正当的收入，以求卸任后能维持较长时期的生活。县长由此被逼上贪污之路。任期短暂无疑是造成这个时期基层吏治腐败的又一要因。
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县长的家庭经济背景，相关资料极少。1939年，国民党江西省党部曾对该省71位县长做过一次调查。调查结果显示（见表12-19），江西71位县长家庭人口多为4～6人，有田亩者仅16人。16人中，50亩以下者10人，51～300亩者6人。也就是说，县长大多属于小康之家，大地主和豪门之家极少。
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表12-19 江西省县长家庭人口与财产统计（1939年）
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 [:1703000755]
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 六 职责与施政
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在帝政时代，知县（习称县令）代表朝廷直接治理百姓，总揽一县的行政、司法、财政、文教诸权，虽然品秩不高，却权势赫赫。对上，县官乃吏治之基，最高统治者必须通过他们来实现对全国百姓的统治，国家财政的大部分也通过他们敛之于民；对下，他们是一县之主，在老百姓眼中，他们是威风凛凛的县太爷，被尊称为“亲民官”、“父母官”，其威权之大，无异为一个小皇帝，“百姓视之，仅下天子一等耳”。
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北伐完成，国民党在党治名义下推行“训政”，同时着手基层政制的改革，县长这一角色，无论是职责、权力、地位或形象上，均与传统的“县太爷”迥然有异。在县党部与县政府之间，蒋介石强调县政府的主导地位。对主持一县之政的县长，更是期望殷切，曾称“县长力量可抵一万兵”。[66]和中国传统县政一样，国民政府在县一级实行具有“承包”色彩的县长负责制。县长一人主持全县政事，“所有政务之设施，员役之督察，积弊之廓清，均丛集于一身”，因而希望县长一方面了解国民党的主义和政策，同时要“自视为公仆，而以民众为主人”，“以期上报党国，下慰民望”。在道德上，希望县长以传统知县的“清、慎、勤”自律；在学识上，又要求赶上时代，具有现代知识学养。
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在县长的具体职责上，规定更是巨细靡遗，其中民政31大项，财政28大项，建设48大项，教育17大项，卫生27大项，司法21大项，林林总总计172大项。每一大项中，又分许多小项，如民政类31大项中，细分160小项。[67]清代乾隆时名臣陈宏谋将知县职掌罗列近30项之多，[68]已令人叹为观止，若对比国民政府所颁的《县长须知》，不过是小巫而已。这个时期县政的繁琐与县长职责之重，已远非传统知县所可比拟。陈宏谋虽然将知县职掌罗列近30项，而其中最要者，不过刑名、钱谷两大项，前者指听讼断狱，后者指征粮纳税。在帝政时代，地方长官每年只要把本地应缴的糟米钱粮上交，那么他对上面可以说已经尽职。至于听讼断狱，除非百姓的争端非地方士绅和家族所能了断，而闹到衙门来了，他才去审判，否则，他也不会多管闲事。至于怎样积极去为人民谋幸福，如改良农业、普及教育、发展交通等等，都非政府所愿过问之事。在老百姓方面，在传统农业的简单生活下，亦不觉得有强有力的政府的必要，若能“仰沾雨露之恩”，安居乐业，于愿已足。他们除了完粮纳税以外，很少与政府发生关系，甚至不觉得政府的存在。因此，有西方学者认为中国古代的中央集权专制官僚国家不够有效，不够成熟，认为是一种“非压制性”的专制国家，并断定正是这种“非压制性”特征使中国未能成为近代化的摇篮。[69]