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第一,县长更迭频繁,是贯穿1920~1940年代中国各省基层吏治的一大顽症,无论战前,还是战后,始终如此。各省也只是程度略有差异。在安徽,县长年更动率,平均高达114.9%。也就是说,不少县一年更动多位县长乃属常事。更动最频繁时,一县一年内更换4位县长。1927~1939年13年间,安徽省有42%的县更换了16~20任县长,另有40%的县更换了11~15任县长。
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第二,县长任期,半年以下者约占1/3,半年至一年者约占1/3。据江西、江苏、浙江、湖南、四川五省平均计算,县长任期在一年以内者最多,占57.3%,一年至两年者次之,占26.2%;二年至三年者占10.4%。三者合计占93.9%。也就是说,90%以上的县长未能干满法定的三年任期。
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第三,清代基层地方官不能久任,已为人们所公认。而这个时期县长的任期比清代知县的任期更短(见表12-17)。清代知府、直隶州知州、散州知州和知县任期在一年以下者所占的比例,分别为44.4%、46.1%、46.4%和49.0%。与清代知县相比,这个时期县长任期在一年以下者所占的比例高出8.3个百分点。
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表12-17 知县与县长任期比较
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县长任期短,调动频,其原因何在?从表12-18对县长更动原因的统计中或可追寻一二。
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表12-18 长江流域数省县长更动原因统计
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第一,省厅长官掌握县长的任免更调大权,每借频繁的更调安插私人。而政治不安定,省厅长官新旧交替之际,更是县长大换班之时。赣、湘、鄂、川四省县长更动原因中,“调省”一项比例最大,平均占1/3。“调省”,其意十分含糊,既非奖励晋升,亦非惩处罚办,少数调到省府当科秘,多数则被投置闲散。当时有文指出:“上级机关长官对下级机关交条子,如盲目的引用亲戚故旧,如用‘调省’或‘另候任用’等搔不着痒处的公文牌子无故调换一个县长,种种不合法治的现象不一而足”。[60]
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第二,迫于土豪劣绅的压力。在县长更动原因中,“调任他县”位居第二,平均占21.7%。“调任”,说明省府对该县长能力并不怀疑,而是迫于地方势力的抵制、抗衡、控告,使县长无法开展工作,省厅只好将其调任他县。调任的理由,大多是由于“人地不宜”。而“人地相宜”与“人地不宜”的背后,隐藏着绅权势力的制约。时人称:“所谓‘人地相宜’,不过与少数特殊人民敷衍因循,沆瀣一气,狼狈为奸,同流合污而已。至于廉洁自持,坚行所是,不为彼辈所同者,则群起而攻之,竟于‘人地不宜’之原则下,赍志以去”。[61]因此,县长频繁调动,与这个时期地方土豪劣绅势力的嚣张有着紧密联系。
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第三,县长难为,是这个时期基层地方官的共同感受。此点下文将详加探讨。这里仅以县长自动辞职一项所占比例之高,即可概见。在县长更动原因中,“辞职”居第三位,平均占16.7%,湖北高达19.5%。
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第四,在县长更动原因中,免职、停职、撤职三项均与县长作为和政风不佳有关,从统计数字上看,三项合计达24%。相反,县长因政绩突出而晋升者极少,仅占0.6%。
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综而言之,这个时期县长任期短、调动繁,既有县长个人的因素,也有外在环境的因素,但最主要的原因缘自政治不安定,各省政府自掌任免更调大权,任意罢免,任意辟用,令县长多怀五日京兆之心,时作挂冠之想。
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清代基层地方官不能久任,学者咸认为是造成清代地方政治不良的一大根本原因。自清代嘉庆、道光以后,基层地方官的任期愈来愈短,入民国后更是每况愈下。南京国民政府成立后,不仅未能扭转这一趋势,相反放任蔓延。县长在任尚不足暖席即行离任,30年代初期,河南任期最短的县长上任仅一天即卸任。[62]“十年九牧”成为当时各省各县的普遍现象。在“承包”体制下,县长更调时,所用人员自秘书以至公役,亦随之进退,时人讥之为“革命县府”。[63]
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县长“轻进轻退”的结果,严重阻碍县政的推动,令积极有为的县长难施展布,不得已而敷衍应付,下焉者则视官府如传舍,贪污腐化伴随而至。统计江西省1926~1938年间820位去任和在任的县长,发现81.8%仅担任过一任县长,另有13.8%担任过两任县长,3.2%担任过三任县长,1%担任过四任县长,0.2%担任过五任县长。[64]也就是说,对绝大多数县长而言,当县长只不过是其人生旅途中一个短暂驻留的驿站。县长职位毫无保障可言,“十年为官,或不能保一天的失业”,[65]何况这个时期当县长者,多数一年半载而退,少数有门路者或可另谋高就,多数人则前途渺茫,在这种情况下,怵于来日生活之无着就不免想在最短期间之内,以不正当的手段,谋取不正当的收入,以求卸任后能维持较长时期的生活。县长由此被逼上贪污之路。任期短暂无疑是造成这个时期基层吏治腐败的又一要因。
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县长的家庭经济背景,相关资料极少。1939年,国民党江西省党部曾对该省71位县长做过一次调查。调查结果显示(见表12-19),江西71位县长家庭人口多为4~6人,有田亩者仅16人。16人中,50亩以下者10人,51~300亩者6人。也就是说,县长大多属于小康之家,大地主和豪门之家极少。
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表12-19 江西省县长家庭人口与财产统计(1939年)
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革命与反革命:社会文化视野下的民国政治 六 职责与施政
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在帝政时代,知县(习称县令)代表朝廷直接治理百姓,总揽一县的行政、司法、财政、文教诸权,虽然品秩不高,却权势赫赫。对上,县官乃吏治之基,最高统治者必须通过他们来实现对全国百姓的统治,国家财政的大部分也通过他们敛之于民;对下,他们是一县之主,在老百姓眼中,他们是威风凛凛的县太爷,被尊称为“亲民官”、“父母官”,其威权之大,无异为一个小皇帝,“百姓视之,仅下天子一等耳”。
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北伐完成,国民党在党治名义下推行“训政”,同时着手基层政制的改革,县长这一角色,无论是职责、权力、地位或形象上,均与传统的“县太爷”迥然有异。在县党部与县政府之间,蒋介石强调县政府的主导地位。对主持一县之政的县长,更是期望殷切,曾称“县长力量可抵一万兵”。[66]和中国传统县政一样,国民政府在县一级实行具有“承包”色彩的县长负责制。县长一人主持全县政事,“所有政务之设施,员役之督察,积弊之廓清,均丛集于一身”,因而希望县长一方面了解国民党的主义和政策,同时要“自视为公仆,而以民众为主人”,“以期上报党国,下慰民望”。在道德上,希望县长以传统知县的“清、慎、勤”自律;在学识上,又要求赶上时代,具有现代知识学养。
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在县长的具体职责上,规定更是巨细靡遗,其中民政31大项,财政28大项,建设48大项,教育17大项,卫生27大项,司法21大项,林林总总计172大项。每一大项中,又分许多小项,如民政类31大项中,细分160小项。[67]清代乾隆时名臣陈宏谋将知县职掌罗列近30项之多,[68]已令人叹为观止,若对比国民政府所颁的《县长须知》,不过是小巫而已。这个时期县政的繁琐与县长职责之重,已远非传统知县所可比拟。陈宏谋虽然将知县职掌罗列近30项,而其中最要者,不过刑名、钱谷两大项,前者指听讼断狱,后者指征粮纳税。在帝政时代,地方长官每年只要把本地应缴的糟米钱粮上交,那么他对上面可以说已经尽职。至于听讼断狱,除非百姓的争端非地方士绅和家族所能了断,而闹到衙门来了,他才去审判,否则,他也不会多管闲事。至于怎样积极去为人民谋幸福,如改良农业、普及教育、发展交通等等,都非政府所愿过问之事。在老百姓方面,在传统农业的简单生活下,亦不觉得有强有力的政府的必要,若能“仰沾雨露之恩”,安居乐业,于愿已足。他们除了完粮纳税以外,很少与政府发生关系,甚至不觉得政府的存在。因此,有西方学者认为中国古代的中央集权专制官僚国家不够有效,不够成熟,认为是一种“非压制性”的专制国家,并断定正是这种“非压制性”特征使中国未能成为近代化的摇篮。[69]
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