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县长兼职繁多，不独湖北一省如此。检阅战时各省县长兼职，浙江19种，湖南24种，四川28种。江西各县情形不一，多者33种，一般均在20种以上。由于兼职过多，县长本人记忆难为，询以兼职名称，多不能尽数说出，或竟瞠目以对。[72]在名目繁多的县长兼职中，军事、民政、教育、建设、财政、司法各类皆有。1947年国民政府内政部调查各省县长兼职的名称，共计34种。蒋介石兼职虽多，恐亦未必过之。
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西方学者认为，基层地方官职责的扩大，标志着国家权力的扩张和伸展。传统的官─民关系在国家权力的扩张中发生了改变。国家所追求的不再是“政简刑清”，而是要加强对社会生活各个领域的干预和控制，加强对社会各种资源的垄断和汲取。官民之间的距离日趋逼近。官民之间直接接触的机会大大增多。老百姓所感受到的国家压力越来越大。“天高皇帝远”的时代已一去不复返，县长职责的增强正是这个时期国家与社会结构变迁的反映。
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研究国民党时期的历史，最感棘手的莫过于厘清其制度结构与事实结构之间的差异，否则结论与实际情形很可能南辕北辙。就这个时期县长的职责而言，其法定职责与具体施政之间亦存有较大差距。吕芳上教授对战前江西县长研究发现，每个阶段县长受奖惩的主要原因反映出各个时期县长实际施政的重心所在。[73]南京国民政府成立后，中央将田赋划归各省支配，因此，善于征税的县长格外能引起各省省政当局的垂青。由于清查田亩与征收田赋紧密相联，故清查田亩也成为战前一些省份考核县长的重点。清查田亩和征收田赋反映出国家政权力图提高其对社会资源和财富的汲取能力。此外，调查户口，办理保甲，协力“剿匪”，是战前长江中游数省县政的又一重点，反映出国家政权力图加强其对基层社会的渗透和控制。
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抗战爆发后，军事动员成为县政的要务。如1942年湖北省制订的县长考绩表中，粮政（征实、征购）和役政（兵役、工役）成为县长考成的重点。[74]检阅战时及战后湖北、江西和四川三省县长受奖惩的原因，不外民政、财政和军事三项，合占县长受奖惩原因的80%以上。其中，民政一项因包罗万象，涉及户政、地政、保甲、地方自治、禁烟、吏治等诸多方面，故其所占比例大。而财政和军事则集中在田赋粮政和兵役夫役上。通俗而言，前者表现为要钱要粮，后者表现为要人要命。可以说，1927～1949年的22年间，拉兵夫要钱粮是县长的两大职责，如同刑名钱谷是过去知县的两大职责一样。其时，有县长戏称自己是政府伸出的两只扒手，“替上级扒人、扒粮”，本身几无独立的人格。[75]
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表12-23 川鄂赣三省县长奖惩原因分类统计
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从战时及战后县长受奖惩原因中，与军事、财政形成鲜明对照的是，教育和建设所占的比例微不足道。它充分表明教育与建设不是这个时期县长考成和奖惩的重点所在，自然也不是县长职责的重点。
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依据1939年国民政府公布的《县各级组织纲要》的规定，县政府应具有双重任务：一是“受省政府之监督办理全县自治事项”；一是“受省政府之指挥执行中央及省委办事项”。与之相随，县长也具有两重身份，前者为县地方自治的执政长官，后者则为国家的低级行政官吏。从法理上言，县长一方面行使地方自治职权时，应对县民负责；另一方面当其执行中央及省委办事项时，又要对中央及省负责。由此观之，县长似乎处在国家与社会的交接点上，介乎官民之间，扮演着一身而二任的双重角色。
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然而，从晚清以至民国终结，地方自治在中国从未真正实行过。地方自治执行长官的名义，对县长不过是一顶空衔。国家政权假托自治的名义向基层社会层层逼进，由县而区，而区而乡，而乡而保甲，将国家官僚机构和准官僚机构一直修筑到每家门口。县长的实际职责是执行中央和省纷至沓来的委办事项。而有关民生的教育和建设被排挤到县政的边缘。在对民生的关注上，国民党政权甚至不如历代封建王朝。据李国祁教授对清代基层地方官升调降革与治绩关系的量化分析显示，影响知县升调和降革的治绩因素中，除钱粮外，吏治、文教和刑名三者所占的比例几乎相当。[76]基层地方官对文教的重视，对清代文教的发达产生了相当的影响。民国时期，中国乡村教育的急剧衰败，有论者归之于科举制度的停废，实则基层地方官职责重心的转换亦是造成民国乡村教育衰败的一个重要因素。
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对比县长和知县的两大职责，可以发现其共同点在“钱谷”，而不同点在“刑名”。北京政府时代，县知事仍和前清知县一样兼掌行政、司法大权。南京政府成立后，即着手将司法从县长职责中分离出来，成立县级地方法院专理司法。据1939年底统计，全国已有325县成立了地方法院，另有854县设有过渡性的司法处，司法处设审判官1～2人，独立行使审判事务，县长兼理司法处的检察职务。[77]从政治近代化的角度观之，司法从行政中独立出来，是基层政权建设中的一大进步。然而，在县官兼理司法时代，由于操有劝善惩恶之权，县官威信易于确立，政令也易于推行。自司法独立以后，“县长一方面丧失了劝惩的工具，得不到人民的父母之爱，而另一方面凡关于筹集经费增加人民负担的命令，又都要他负责去执行，于是县长变成了民间怨恨的对象，信仰日低，威信日减，行政权力不易发挥”。[78]
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在传统社会，贤良的县官之所以常常被老百姓称作“青天”，就是因为他能通过手中的法律武器，明是非，剖曲直，锄豪强，安良懦，使善者从风而向化，恶者革面而洗心。据李国祁教授的研究，清代基层地方官在刑名方面的治绩，以锄奸除暴最多，断案听讼尚在其次。[79]很显然，自司法独立后，县长失去了锄奸除暴的工具。这个时期基层社会豪强凌势、强者称雄局面的形成，除了传统士绅衰亡，新知识分子城市化以及回避制度的崩坏等因素外，司法权从县长手中的脱离也是一个不容忽视的因素。从这个时期县长与地方豪强势力抗衡的大量事例中，县长一方常常显得软弱无力，要么妥协退让，要么与之沆瀣一气，否则回天乏力。更具讽意的是，地方豪强有时反过来在法律的幌子下攻击县长。1939年8月，在湖北省召开的县长会议上，全体县长提议：“地方法院检察官对于县长动辄提起公诉，任意票传，致损县长威信，影响政令，拟请设法救济”。提案称：“查县长为推行全县政令之主管事务官，必须具有充分之威信始能推行尽利。值此非常时期处置一切紧急事件，不得不从权处理，以期达到任务，因此对于平时一切法令或难免稍有抵触”，地方豪强往往以此为借口，向法院控告。法院则对县长任意票传。“此种情形在其他民治国家原无关系，惟我国民智浅薄，一闻县长被传，遂相率轻视，甚至引起莠民攻讦，影响所及，小则政令不能推行，大则人民将因县长之关系而不信仰政府矣”。[80]
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县长竟由传统的“青天”角色沦落为请求“青天”保护的可怜角色，由此不难窥见基层地方官在从传统向近代转型过程中所遭遇的困境。时人称：县长“奉令应办之事是与日俱增，而其应享之法定的权力是与日俱减；其对人民的聚敛之恶是与日俱增，而人民方面的父母之爱又是与日俱减”。[81]正是在这种增增减减中，县长的职责与地位均远非昔比了。
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 [:1703000756]
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 七 省权膨胀下的县长角色
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从常理而言，县长是一县的行政长官，一切政令发于其口，一切处治决乎其意，做县长即使没有传统“县太爷”威风，也当是一个十分具有权威力的角色。然而，检阅这个时期有关县政的大量原始资料，发现无论是当事人的自述，还是局外人的观察，咸认这个时期的县长是全国公务员中最难做的官。有一位县长曾满怀酸楚地写道：
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提到“县政”二字，我的眼泪便要随笔而下了。一般高级大员，动辄说，县级以下人员无法无天，把地方弄糟了。我做了一年县长，便饱尝了许多说不出的苦味。我要替许多埋头苦干的县级以下工作同志伸冤！我写这篇文章的主要动机，就是要替他们伸冤呀！[82]
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县长做得要流泪，要伸冤的程度，县长之难为，可以想见！
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县长既如此难为，是不得不进一步寻绎其难为的原因。那位声称要伸冤的县长曾约略地提到外在环境的压力是这个时期县长难为的一个重要因素：
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上有撤职查办的逆麟，下有反对控诉的威力，中有左推右拉的团体，外有旁敲侧击的份子，如此上下左右层层榨压之下，有谁能一显身手，表现工夫？于是人人存着五日京兆之心，个个抱着和尚撞钟之志，这样下去，中国政治何日得见青天？[83]
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这位县长的自诉，表明这个时期的县长置身于上下左右多重权力的夹缝之中。从各国政制的历史和现状观察，虽然风貌各异，但就其组织形态而言，大体皆呈蜂腰式。所谓蜂腰式，就是一端为庞大有力的中央政府；一端为充实健全的地方自治组织。至于中央与地方之间，或则没有中间层级，或纵有之，亦不过代表中央监督地方。中央政府的作用在于统筹全国，发号施令，且有其直接办理的国家事务，故其组织规模庞大繁复；地方自治组织的作用，则在于实际办理地方事务，或执行中央委办的国家事务，故其组织亦需要充实与健全。至若中间组织的作用，主要在于传承与联络。
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考诸南京政府的政治体制，在法理上也规定为蜂腰式。根据《建国大纲》第18条的规定：“县为自治之单位，省立于中央与县之间，以收联络之效”。依此，省不过是中央与地方之间的联络组织。但事实不然。自晚清以来，中央权威日趋衰落，地方主义甚嚣尘上。直至南京政府时期，中央对省的控制力仍十分有限。“省对中央，惟恐受其控治，省权惟恐不大；反之，省对于地方，则控制惟恐其不周，县市权惟恐其不小”。[84]以至于当时一般人民对于省的观念，强于对国家的观念，甚至有人认为，中国人只认识省而不认识国家。[85]这皆由于省权的过度膨胀所致。
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当时有学者将中国的政治形态比喻为橄榄形。橄榄的形状是两头小，中间大。“讲法令，省的单行法令有许多是超出中央法制之外的；讲人才，人才大都集中在省，各县感到非常缺乏；讲财政，财政大部分用之于省府一级，抗战后中央的财力更差，县区也贫乏得可怜；讲建设，一切人力财力，工业农业均由省府直接来办理”[86]。
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中国的田赋，自古以来就是国家的税收。从清末开始，地方督抚开始截留朝廷税收。北京政府时代各省大小军阀更是自收自用。南京政府成立后，鉴于一时难以将田赋收归中央，干脆承认田赋归各省收管。蒋介石后来分析田赋划归地方所引起的后果时指出：“田赋划归地方，使人民只向地方政府完粮纳税，这就无异将国家整个的土地与人民，完全与国家脱离关系，使人民只知有地方，而没有国家的观念”。[87]直至1941年，国民政府才最终将田赋收归中央。于是，表现在省县行政经费上，是省极庞大而县极贫乏。