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省政府各厅处又因各有其主管政务，无不希望其主管政务向下推行，于是各订有限期完成的“要政”下达于县。例如，在战前的某一时期内，一个县政府同时接到建设厅要求浚河筑路，民政厅要求切实办理积谷，财政厅要求清追田赋，教育厅要求举办社会教育，保安司令部要求训练壮丁，专员公署要求编组保卫团等命令。总之各上级机关在同一时期内，各种限以时日而且又不易举办的事件，会接二连三地饬县遵办，是极寻常的事。而县政府论人力，总共不过二三十人；论财力，每月行政经费千余元，仅够职员薪给，“其经费的有限，人才的有限，要想‘百废俱兴’，无异令‘挟泰山而超北海’，真有‘非不为也，势不能也’之慨！”。[99]曾任豫鄂皖“剿匪”总司令部秘书长的杨永泰曾说：“县政府最感痛苦的事情，就是上级机关太多。同是一件互有关连的事，这个厅令叫这样办，那个厅令又叫那样办……弄得无所适从”。[100]甚至在甲机关认为有过应予惩戒，在乙机关反认为有功应行奖励的事情，也不少见。县长深感“数姑之间难为嫂”，只好各方面都敷衍塞责完事。[101]
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前面谈到，有人将国民党时期的中央─省─县三者之间的关系比喻为橄榄形。也就是说，省介于中央和县之间，得到畸形的发展。省权过于膨胀，其结果，对上难免分庭抗礼，对下则唯恐控制不严。在帝政时代，“天高皇帝远”，县官在一县之内发号施令，尚有许多便宜行事之权。到南京国民政府时期，县长在省政府各厅处的严密统制下，几乎毫无伸展手脚的余地。这个时期所有的地方兴革，均由省方发动，县完全处于被动地位，鲜能自己负起责任，自动计划县政改革或建设事宜。县政府于行使职权之先，必须呈省鉴核，而很少有自由裁量之权[102]。
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按规定，县可自行制订单行法规，而事实上各县的单行法规很少，大多由省政府制定，令县遵行。[103]县长受各种法令限制，不但对施政方略无最后决定之权，即处置例常及意外公事，亦常为法令束缚。正如一位县长所申诉的，“事件之急，刻不容缓，不加处置，贻误堪虞；处置之，倘无法令依据，日后即无法交待”。[104]在省政府的严密控制下，县长如同一个小媳妇，“事无巨细，都得请命而行，毫不容有权衡审计自由伸缩的余地”，[105]其结果，不仅减削了县长自动奋进的锐气与积极振刷的朝气，而且使县政完全陷入消极因应的境地。省对于县自行创办的事业，“不曰无例可援，即曰无案可稽，径自批驳，省对于县的拘束太大”，[106]即使想干一番事业的县长也被拘束得无所作为了。“有责无权”是这个时期县长的典型写照。有一位县长不禁慨乎言之道：“县长其人者，上面期之若圣人，驱之若牛马，防之若盗贼之人也”。[107]这虽为牢骚怨诉之辞，确亦为如绘如画之语，生动地刻画出了这个时期基层地方官的群体角色。
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综核名实，赏罚严明，本是人事管理的基本原则。民国时期吏治腐败，论者有谓缺乏公正严明的奖惩制度乃要因之一。蒋介石曾在一次军事会议上指出：“现在一般部队长为了讨好部下，大多数都是有赏无罚。行赏的时候，上级官长又恐部下争功，对他不满，因此采取均分主义……至于部下犯了过失，则不但自己不敢加以处分，就是上级知道了，要执行处分，部队长亦必千方百计为之庇护”[108]。
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检阅这个时期的县长奖惩情形，似与蒋介石所谈部队赏罚情形不相一致。国民政府对县长的奖惩很重视，1928年，内政部专门制定了《县长奖惩条例》，次年行政院又核准颁布了《修正县长奖惩条例》。各个省还分别制定了各种考成、奖惩条例来考核县长。事实上，如同任免、更调一样，县长的考成、奖惩权操之于各省省政当局之手。“各省办理县长考绩，每由各主管厅处，各自为政，徒重形式，无联贯之精神，于是县长无处不受苛求，遂为丛过之府，无论办理县政，平日有如何优良成绩，偶以某项考成，不能符合某一机关订颁之特种考成标准，即须予以严重谴罚。人存五日京兆之心，事有百端丛脞之弊，年来县政不能立上轨道，此其重要症结”。[109]
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考绩繁，奖惩滥，是这个时期县长难为的又一因素。以江西为例，战前该省有关县长的考核条例，至少有6种之多，考核条例内容之琐细以及相互间之分歧，简直到了令县长无所适从的程度。江西省共有83县，而1938年该省县长竟有161人次受到各种惩戒。[110]也就是说，平均每位县长一年内有两次受到惩戒的机会。惩戒原因多达29种，而惩戒方法，更有记过、申诫、申斥、罚俸、免职等多种形式。这种情形不独江西一省如此。1938年，四川省135县，受惩戒县长为159人次，惩戒原因多达47种，内如“境内电线被窃”、“县内有暴徒参加扰乱”、“境内有人民偷种鸦片”、“测候所旬报未报”、“奉委日久尚在省城宴客”、“节录府令及状文擅改法定代理二字”、“调处案件未经呈请办法”、“表报不实”等，堪称琐细之大观。受惩最多者达五次。惩处方法多达13种。[111]在如此琐细、严密的惩戒下，作县长者希图规避惩戒，实非易事。总之，凡举办一事，县长即多得一次受惩的机会。相比之下，县长受奖的机会却少得多。综合江西、河南、湖南、湖北和四川五省县长奖惩统计显示，奖惩比率约为3∶7。受惩的机会高出受奖机会一倍以上。这固然说明这个时期县长政绩不佳，但县长受上级主管机关苛求过甚，则毋庸置疑。
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表12-26 五省县长奖惩统计
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 八 双重结构下的县长角色
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黄仁宇在《万历十五年》一书中，将中国传统社会晚期的结构，比喻为“潜水艇夹肉面包”，上面是一块长面包，大而无当，此乃文官集团；下面也是一块长面包，缺乏有效的组织，此乃成千上万的农民。[112]过去政府与民间的联系，纯靠科举制度做主。1905年科举制度停废，上层机构与下层机构完全脱节。国民党执政后，虽然创造了一个新的上层机构，却未能建立一个健全的低层机构。国民党政权乃成为上下两个极不一致的机构的组合体：上层是由一批受过良好现代教育的文官群体组成的领导层；下层却是被精英遗弃，而由一批土豪劣绅、地痞流氓所控制的基层组织。在此，先将国民党政权上层结构的社会构成作一个简要的量化分析。由此将更加清晰地看出这个时期基层地方官所面临的困境和基层政治的症结所在。
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表12-27 国民政府中央公务员教育程度统计（1935年）
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1935年的统计资料显示，南京国民政府全体中央公务员中受过国外高等教育者占13.6%，受过国内高等教育者（含军警高等教育）占41.8%，两者合计占55.4%。也就是说，在中央公务员中一半以上受过国内外高等教育。再从官阶来看，中央选任、特任和简任官中，受过国外高等教育者占34.3%，受过国内高等教育者占38.8%，两者合计占73.1%，中央荐任官中，受过国外高等教育者占22.8%，受过国内高等教育者占53.6%，两者合计占76.4%。由此可知，在国民党中央选任、特任、简任和荐任公务员中，有70%以上受过国内外高等教育。[113]
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1927～1949年间，国民政府先后更替了13届内阁。13届内阁阁员（包括行政院正副院长，各部部长）除去复任者外，共计109人。其中国外留学出身者62人，占56.9%。[114]再据1942年的统计，国民党中央委员共219人，其中国外留学出身者89人，占40.6%。[115]1948年出版的《中国当代名人传》中，共收录198名国民党党政军显要人物，其中留学出身者88人，占44.4%。在留学出身者中留美者34人，留欧者22人，留日者32人。[116]国民党政权上层机构中，留学出身者之多，以至于当时人们“眼见中国的政治完全操在一班留学生的手里”，而发出“今日之域中，竟是留学生之天下”的感叹。[117]国外有学者更夸张地说，中国共产党对国民党的革命，是革留美学生的命，[118]因为留美学生在国民党政权中有独领风骚之势。
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再看这个时期的省级领导层。根据国民政府任命命令的统计，1927～1949年，全国各省先后共有253人次出任省主席，其中军人为190人次，占总数的75%。[119]民国地方政治败坏，论者多归罪于军人主政。不过，这个时期在国民党能有效控制的省份，省级政治体制在法理上为委员合议制。即使在抗战以后，省主席的权力逐渐提高，但仍不能忽视各厅厅长在省政运作中所起的作用。而这个时期各省厅级领导群体的素质并不差。以湖南省为例，1926～1937年间，前后计有23人担任厅长。23人中，留学出身者14人，占60%以上。[120]这种情形并非湖南一省独有。在担任过各省厅长的人员中，可以举出一大批专家学者的名字：任鸿隽（1928～1931年任川省教育厅长）、卢作孚（1935～1937年任川省建设厅长）、周诒春（1939～1945年任贵省财政厅长）、朱经农（1932～1943年任湘省教育厅长）、贾士毅（1933～1938年任鄂省财政厅长）、王世杰（1927～28任鄂省教育厅长）等。[121]除厅级长官外，省级其他佐治与幕僚人员亦具有相当良好的素质。以湖北为例，1943年，该省省属各机关主要人员（科长以上）137人的学历统计，留学国外受过高等教育者占10.2%，国内大学毕业者占43.8%，国内专科毕业者占24.8%，军校毕业者占9.5%，中学毕业者占1.5%，其他10.2%。[122]
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国民党上层文官群体的整体学历之高，大出吾人想象。按理，有如此高学历的精英群体主政，国民党政权不应该只维持22年。这其中自有各种复杂的因素，但从政权建设的角度而言，国民党只建立了一个比较具有现代色彩的上层机构，而未能构筑一个相应的下层实体，即便最好的决策和理念也无法付诸实施。而县长正好处于两个极不相称的上下机构的夹缝之中。中央和省的各种法令、规章、计划、决议频频向县下达，而县政府无论人才、经费都极其有限，县以下的区乡保甲更是有名无实。县长即使有心承上，也无力启下。
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研究国民党执政时期的历史，有一个最大的感受，便是法令多、决议多，而且这些法令很堂皇，很现代。这自然与参与决策的上层文官群体分不开。他们中不少曾留学国外，仰慕西化，亦迫切想使中国早日成为现代法治国家，故将西方各类典章法规大量引入。据1940年代的法律专家估计，当时中国的各种法令规章总计约有2.8万种之多。[123]国民党时期抓丁拉夫最为人诟病，然而国民党中央颁布的兵役法令多达130余种，如将与兵役有关的法令一起计算，更多至300余种。[124]诸如优待军属、实行“三平”原则等，法令规定得非常详细具体。再如“新县制”，1939年，国民政府为推行“新县制”，专门成立了一个县政计划委员会，由36名委员组成，并聘任177名专家学者为专门委员。经过这些委员两年多的努力，制定法规及方案共计90余种。[125]
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但“徒法不能自行”。诸多的法规大都要通过基层政治组织付诸实施。这个时期，县长如同置身于“法网”之中，动辄违法。曾任江苏省民政厅厅长的余井塘声称：“做现在中国县长的人，恐怕衮衮诸公之中，竟找不出一个没有犯过法的人来。”之所以如此，就是因为法令太多，“从国府所颁布的，各院部所令行的，乃至省府所单行的，各式各样的法令规章；从平时中央及地方所施行的，乃至到战时中央及地方所增加的各色各样的法令规章；其数目究有多少，其内容究竟如何，究有多少懂得明明白白？”余井塘断言，恐怕不但未谙法律的县长不能弄得清清楚楚，甚至立法院里的专家学者亦未必能通晓。他提议主管县长的省厅要适当宽容，如果一味地以法绳人，则做县长的难得一个不遭拿办，其严重性，小则撤职，大则坐监或送命。[126]
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考诸实际，余井塘之言，并非过甚其词。据统计，1931～1946年间，全国文武百官被弹劾的共计2678人，其中以普通行政人员被弹劾最多，占总数的46%，普通行政人员中，县长又占了2/3。[127]另据国民党中央公务员惩戒委员会历年惩戒人员统计，1932～1939年间，全国被惩戒的公务员共计1009人，其中县长占了394人，占被惩戒总数的39%（见表12-28）。
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表12-28 国民党中央公务员惩戒委员会惩戒统计（1932～1939年）
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