1703005542
“法令如牛毛”，已令县长如束如缚，动弹不得，而法令的纷乱和“朝令夕改”更使县长无所适从。首先，这个时期，国民党中央各院会部和各省政府均有制定单行法规之权，于是法出多门，缺乏统一精神和共同依据，以致“公法与私法、母法与子法、实体法与程序法、法律与命令、命令与命令，相互矛盾冲突”。[128]其次，法令变动不居，“有政策不变而制度变者，有制度不变而法令变者，有甫经公布而旋即修改或废止者”。[129]
1703005543
1703005544
再次，法令过于僵化。一国之内，省与省之间的差异固大；而一省之内，县与县也往往相差悬殊。这个时期，中央或省所颁布的各种法令往往缺乏弹性。蒋介石在中央训练团的一次演讲中提到这样一件事：某省通令各县成立水上警察队，有一县呈复以境内无水行舟，似无成立水上警察队的必要。而省厅却批复曰：“事关通案，所请碍难照准”。[130]在这种情形下，县政府徘徊于“遵之不可，违之未能”的两难之间。遵办，就得负疚而害民；不办，又违功令而受罚。如此纷歧矛盾的结果，遂使县长中的庸懦者，茫无头绪，终日惶惶；狡黠者遇事敷衍，因循塞责。
1703005545
1703005546
1930年代初期，全国上下最盛行的一句顺口溜，就是“会而不议，议而不决，决而不行，行而不通”。[131]1940年代，一位国民党党义教员深有感触地说，他所担任的《党的宣言及决议案》这门课程，总共有四大厚册之多，“我从头至尾看了一遍，我只有私自太息，那些决议案有几件付诸实施呵！……只要其中有一小部分付诸实施，中国早已得救了”。[132]今天重新检讨国民党史，深感当年那位党义教员的朴实之言堪称的论。如果仅依据法令、决议来研究国民党史，定会认为国民党执政时期的中国已是一个具有相当现代色彩的法治国家。然而，国民党政权是一个由上下两个极不一致的机体组成的“夹层面包”。带有现代色彩的上层文官整天忙于制订各种法令、计划和决议，不管下层有无承接实施的能力，其结果，“层层推转，步步变质”，或者是“中央向省政府一仰，省政府向县政府一仰，县政府向乡公所一仰，乡公所向保办公处一仰，保无可仰，便置之字纸篓”。[133]故当时保长戏称其办公处为“仰止堂”，“仰止堂”者，并非“高山仰止”之意，而是“仰即遵照办理”的公文层层下达，最后下到保办公处，保办公处无法再“仰”。
1703005547
1703005548
一方面基层政权空虚，另一方面上层官僚群体对基层社会情形相当隔膜，所制定的法规政策往往与基层社会情形格格不入，基层无法推行。一位县长深有感触地说：“坐在沙发上摇笔杆的人，不知道坐在土块上的人有无接受决议案的能力。地方政府如此脆弱，有无执行决议案的办法？因此有许多地方工作的人，最怕上级太‘努力’，他们一努力我们便吃力，吃力不讨好，大家不得了”。[134]坐在沙发上的人的“努力”与坐在土块上的人的“吃力”，正是国民党政权上下脱节的绝佳范例。
1703005549
1703005550
1930年代，湖北省县长中流行“三少三多”的说法。“三少”指属员少、经费少、任期少（短）；“三多”即长官多、法令多、表册多。[135]“表册多”所带来的困境又是国民党政权上下脱节的另一重要表征。统计本是现代国家实施科学决策和管理的重要基础，早为西方国家所采用。大约从1930年代初开始，统计之风东渐，不仅社会学者纷纷运用统计方法来研究中国国情，上层文官亦开始热衷于统计，以使中国成为一个“能在数目字上管理的国家”。1931年，国民政府成立主计处，1933年，行政院颁行《地方行政机关统计组织暂行规程》，自此，中央各院部和地方各省大兴统计之风，各类统计刊物纷纷出版。
1703005551
1703005552
据1937年的不完全统计，全国24省市（东北除外）政府编辑出版的统计刊物总计多达224种。每省市平均在9种以上，最多的省市超过30种。[136]据调查者称，各省统计刊物的实际数量还要多。由行政机关出版如此繁多的统计刊物，不仅在中国历史上前所未有，即使在时下中国恐亦未必过之。这么多的统计刊物，必须有大量的统计资料来源。行政机关所赖以调查者，仅凭一纸公文和一张表格下达到县，着县长查报。
1703005553
1703005554
以江苏为例，1934年，江苏各县政府奉令查填的各项表格多达271种。[137]调查的内容几乎无所不包，如内政部饬填的名胜古迹调查、中西药房调查、仓储粮食调查；实业部饬填的工人失业调查、劳资纠纷调查；省党部饬填的各业供奉神祇及各庙神名历史调查；省政府饬填的县政府每月工作报告等。表格的设计大多繁细，如果没有一批具有相当专门知识与技能的人进行实地调查，这些表格完全无法填造。而县政府机构简陋，不可能具有这方面的专门人才。在上级机关的严厉督责下，县长不胜向壁虚造之苦。一些县长声称：“县府最感困难者即为临表涕泣。”[138]当时有人将县政府的行政工作归纳为四件事：填报表册、呈转公文、出席会议、应付地方。[139]前三件，主要应付上层文官群体，后一件指应付地方豪强势力。
1703005555
1703005556
县长置身于上层文官群体与地方豪强势力的夹缝之中，上穷下拙，左右为难。上者以国家强权相压，下者以社会“民意”相抗。对上应付不当，动辄撤职查办；对下稍有不慎，反对控告随至。当时县长自称要用十分之八的时间和精力应付上下人事。由于上层结构与下层结构的巨大反差，县长在这双层结构的“磨合”下，几无独立意识和自主人格可言。县长及其佐治人员成天忙于填报表册，呈转公文。县政只有表面而无实际，只有形式而无内容，只有消极因应的功能，而无积极振刷的气象。因此，这个时期的县级基层政治，在很大程度上仍是中国传统胥吏政治形态的延续和发展，而非近代政治的过渡和转型。
1703005557
1703005558
[1] 内政部编《县长须知》，1928年，湖北省档案馆藏档案（以下简称“湖北档案”）：LS1—2214。
1703005559
1703005560
[2] 《国民政府时期湖北省政府秘书处档案》，湖北档案：LS1—1112、626。
1703005561
1703005562
[3] 《国民政府时期湖北省政府秘书处档案》，湖北档案：LS1—626。
1703005563
1703005564
[4] 吕芳上：《对训政时期江西县长的一些观察》，《中华民国建国八十年学术讨论集》第1册，第314页。
1703005565
1703005566
[5] 汪家培：《慎选县长续议》，《新县政研究》，汗血书店，1936，第321页。
1703005567
1703005568
[6] 蔡培：《内政部对于慎选县长之过去及其将来》，《新县政研究》，第314页。
1703005569
1703005570
[7] 《国民政府时期湖北省政府人事处档案》，湖北档案：LS67—159。
1703005571
1703005572
[8] 李德培：《江西县长之分析研究》，《地方建设》第1卷第4、5期合刊，1941年6月。
1703005573
1703005574
[9] 李德培：《江西县长之分析研究》，《地方建设》第1卷第4、5期合刊。
1703005575
1703005576
[10] 汪家培：《慎选县长续议》，《新县政研究》，第321页。
1703005577
1703005578
[11] 何勇仁：《新广西的县政与县长》，《新县政研究》，第261页。
1703005579
1703005580
[12] 杨谷：《1929年江苏省国民党内部的一场派系斗争》，《江苏文史资料选辑》第9辑，1982年，第75页。
1703005581
1703005582
[13] 《国民政府时期湖北省人事处档案》，湖北档案：LS67—159。
1703005583
1703005584
[14] 湖南安乡县政府编《安乡示范县政纪实》，新中国书店，1948，第200页。
1703005585
1703005586
[15] 《张治中回忆录》，第184页。
1703005587
1703005588
[16] 李德培：《江西县长之分析研究》，《地方建设》第1卷第4、5期合刊。
1703005589
1703005590
[17] 吕芳上：《对训政时期江西县长的一些观察》，《中华民国建国八十年学术讨论集》第1册，第312页。
1703005591
[
上一页 ]
[ :1.703005542e+09 ]
[
下一页 ]