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[132] 《安乡示范县政纪实》，第180页。
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[133] 《创刊词》，《地方行政》第1期，1946年7月；《安乡示范县政纪实》，第178页。
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[134] 《安乡示范县政纪实》，第182页。
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[135] 《监察委员周利生视察湖北省政治报告》，湖北档案：LS1-3-2237。
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[136] 行政院统计室：《各省市政府之统计刊物》，《行政研究》第2卷第6期，1937年6月。
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[137] 姚定尘：《江苏各县文书改革之建议》，《行政效率》第2卷第6期。
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[138] 《湖北县政概况》（3），第613页；《新县政研究》，第251页。
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[139] 尚希贤：《增进县行政效率的几个先决问题》，《行政效率》第2卷第7期。
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 第十三章 区乡保甲：县衙与村庄之间的政治
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人们普遍地认识到，在国民党执掌中国政权的22年间，它能毫不含糊地控制的只是很有限的几个省，主要是长江流域数省，其他省区不过名义上奉国民党“正朔”而已。有人统计，1929年3月，国民党政权仅控制了8%的国土和20%的人口。经过几年的南征北伐，到抗战前夕，控制地区扩大到25%，控制人口扩大到66%。[1]这里想进一步探讨的是，在那些已被公认是国民党政权能够有效行使统治职能的省区，其对该地区的垂直渗透和纵向扩张已达到何种程度？这种渗透和扩张对乡村社会和国家政权自身各自产生了什么样的影响？
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论者咸谓帝制时代中国官僚机构末梢是县级衙门。县官是封建官僚系统中最低一级的“朝廷命官”。但这并不意味着县以下基层社会完全处于“天高皇帝远”的权力真空状态。一方面，基层社会本身在地缘、血缘的基础上不可避免地衍生出一些权力，另一方面，历代统治者亦竭力将其触角延伸到社会底层，建立各种非正式的基层政治组织。这些非正式的基层政治组织在各个朝代名称不同，层级有异，其组织功能“或重于教，或重于刑，或重于兵役，或重于捕盗，或重于户口，或重于课赋，或重于诘奸，或重于劝农，综其目的之所归宿，要皆在于谋安定社会之一端”。[2]由于这些基层组织的负责人不是正式的官员，也不享受官员的待遇，所以只能称为准政权组织或附属政权组织。也由于这些基层组织不是正式的政权机构，在历代推行过程中，其实际的运转与兴衰情形非常复杂。以清代为例，清初推行的是治安用的保甲制和征赋用的里甲制，雍乾以后，保甲逐渐取代里甲而集赋税征收、社会治安与人口编查等职能于一体。[3]到20世纪初，清政府推行“新政”，延续数百年的保甲制度被废除。保甲制度废除后，清末民初的县以下乡级基层组织处于复杂多变和纷乱无序状态。这种状态一直延续到国民党政权建立以后。
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 一 假托自治
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在国民党执政的22年间，县以下的基层政权组织，依其演变轨迹，大体上可分为三个阶段：第一阶段：假托自治（1927～1934）；第二阶段：重建保甲（1934～1939）；第三阶段：“新县制”（1939～1949）。
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1928年9月，南京国民政府第一次公布《县组织法》，规定县以下的组织依次为区→村（里）→闾→邻四级。1929年6月，国民政府又公布了一个《重订县组织法》，将村里改为乡镇，县以下仍分为四级：区→乡（镇）→闾→邻。具体规定为五户为邻，五邻为闾，百户以上的村庄为乡，百户以上的街市为镇，乡镇户数最高不得超过1000。10～50个乡镇组成一区，每县划分为5～10个区。
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但以上只是中央政府的法定形式，各省实际执行的情况则纷歧不一。以浙江为例，1928～1934年间，区以下先是街村制，后改村里制，复改乡村制，再变为乡镇制。在江苏，其情形亦复杂多变。如1929年9月，江苏一度仿山西举办村制，县以下依次为区—村—闾—乡。[4]在湖南，则一省之内，县与县之间亦互不相同。1930年，该省75县至少有31种不同名目的基层组织。县以下少则1级，多者5级。
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表13-1 湖南省县以下行政组织一览（1930年）
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根据国民政府颁布的有关法规，这个时期的县以下组织为自治式的组织。区设区公所，为区自治的执行机关；设区长一人，管理区自治事务；区长由区民大会选任，任期一年；区公所为自治法人，在不抵触中央和省县法令范围内可制定公约。区级自治组织还包括区监察委员会、区调解委员会和区民大会等。地方自治，本为孙中山所极力倡导。南京国民政府建立后，继续高举自治大旗，先后制定了各类自治法规。据1932年蒋介石称，现行自治法规达40种以上，条文共597条，各省颁行的自治单行规程和实施细则尚不在内。[5]按照国民党中央所制定的实施自治的具体计划，在1934年底以前应完成县自治。但事实上，这个时期的地方自治与晚清地方自治如出一辙，徒托自治之名而已。区民大会、乡镇民大会以及闾邻居民会议没有一地真正举行过，区及乡镇的监察委员会也有名无实。即使在国民党能控制的长江中下游数省，县以下组织也“徒具形式，毫无内容”，[6]名称紊乱不一，人选更是杂滥。区以下的乡镇闾邻组织松懈，有名无实。
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因此，这个时期国民党政权的垂直渗透尚停留在县衙一级。“一切政令逮县之后，即等于具文，无法推进”。[7]一县之大，“仅恃一端拱县城之县长”治理，县长政令甚至难出县衙门。1933年，行政院农村复兴委员会派调查人员到浙江、江苏等农村调查，在浙江东阳县，调查人员向县府询问该县经济社会情形，而县长以“县府中人素不下乡，故情形并不熟悉”相答。[8]因县长及其佐治人员来自外地，语言不通，平时足不出县衙。这种情形在当时并非特例。在江苏常熟，区长大都居在城里，一个月之中，偶尔去区公所走几转。[9]当时江苏、浙江两省在基层政权建设方面尚属“首善之区”，湖南、湖北、江西、安徽等省之县以下组织更加空虚。这个时期，共产党的红色政权之所以能够存在和发展，国民党基层政权的空虚也是一个重要前提条件。
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