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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 [:1703000760]
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 二 重建保甲
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第二个阶段，县以下基层组织做了两大调整：一是将自治名义下的区公所改设为正式的官僚行政机构；二是将松散无实的闾邻体制废止，改行保甲制度。其目的都是要强化和扩大对县以下基层乡村社会的统治能力，意欲改变以往基层组织的“软化”状态。
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保甲制度作为基层农村政治组织，在中国有着漫长的历史，其雏形可追溯到北宋以前，明清两代进一步完备。清末民初一度废止。保甲制度在1930年代的重建，肇始于1932年，初行于鄂豫皖赣等“剿匪”省份，1934年通令在全国推行。故保甲制度的复兴，是1930年代国共军事对峙的产物。蒋介石深感自己的对手共产党远非一般军阀可比，收买、分化或拜把结盟等用来对付军阀的一套，不能用来对付共产党。由于共产党以农村为依托，蒋介石的军事优势亦不能有效地发挥。正是在这种情况下，蒋介石返而求诸封建时代推行已久的保甲制度，意欲利用严密的“军事部勒”的方式控制广大农村社会，使共产党在农村无立足之地，从而一举而歼灭之。
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在重建保甲制度的同时，南京国民政府还对地方政制进行了两项改革：一是在省与县之间建立行政督察专员制度；二是在县以下设立区署，将正式官僚行政机构下沉一个层级，规定区署为国家官治机关，而非地方自治机关；区长为国家正式公务员，并须回避本籍。区长任期三年，薪俸支委任七级至委任四级。[10]这是中国几千年来首次在县以下建立正式的行政层级。
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和保甲制度一样，分区设署和行政督察专员制度均是先行之于“剿匪”省区，而后逐渐推向全国的。在1927～1949年间，国民党政府的许多政治举措都是与共产党战略互动的产物。
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对于保甲制度的法理形态，以往政治制度史论著多有介绍，兹不赘述。这里更多地关注这一制度的实际运作情形。
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如同国民党政府时期的其他诸多现象一样，保甲制度的法理形态与事实结构之间亦存在较大差距。首先，从保甲的组织系统来看，按其相关法令条例规定，应为县→区→保→甲→户。十户为甲，十甲为保，甲设甲长，保设保长。五保以上的大乡镇设保长联合办公处（简称“联保”），设联保主任一人。联保办公处是保与保之间的联络机关，而非保之上级机关，联保主任亦无指挥保长之权。但事实上，联保逐渐成为保的上级机关，其组织系统实际变为县→区→联保→保→甲→户。
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不仅如此，各省在实际推行过程中，其县以下的组织名称和层级数亦纷繁互异，有的一省一制，有的一省多制。在长江流域各省，县之下，保甲之上，有的设区、乡镇或区、联保，有的只设区，区之下为保甲，也有的不设区，县以下为乡镇。在1939年推行“新县制”以前，即使在南京国民政府直辖下的长江流域各省，也未能建立一个完整统一的乡村基层政权组织。至于长江流域以外各省，其基层政制之纷歧则更明显。如河北省各县多为县→乡镇→闾→邻制，山东为县→乡镇→村制，山西为县→区→村里→闾→邻制，广西为县→区→乡镇→村街→甲制。[11]由于这些省区只是名义上奉国民党“正朔”，县以下基层政权组织自成一体，保甲制度在这些省区并未真正推行。
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表13-2 长江流域数省县以下组织系统表（1934～1939年）
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即使在已经呈报建立了保甲制度的长江流域各省，其实施的真实性亦颇值得怀疑。湖北省是举办保甲最早的省区之一，而湖北省内又号称以谷城县的保甲办得最快、最好，曾受到过湖北省政府的嘉奖。而事实却是这么回事：谷城县长刚刚奉委尚未赴任时，就接到要赶办保甲的命令，他就让随行秘书在武昌一家旅馆里编造保甲册子，编好后直接呈报省政府。[12]据说谷城县长的做法在当时并非特例。湖北其他各县与谷城县的区别，仅在于谷城县长是直接在省城旅馆里编造，而其他各县是在县衙里编造，后者因公文往返费时，不如谷城县长之迅捷。据湖北省县政研究会于1937年1月编写的《改进湖北政治意见》一文称：
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湖北办保甲多年，人力财力不知耗费至若干万，结果多数县份，不免落于空疏虚伪，有的是以虚文应付上峰，以邀奖励；有的是以虚文责成属下，以造成绩……湖北对于连坐法，从来亦没有行过一次，而保甲长每月每日，闭门造车应付此项手续，则未尝停息，结果仅有堆积如山之纸片，与事实不生影响。[13]
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湖北如此，其他各省亦大同小异。据称在湖南，办理保甲近三载时，各县保甲成绩殊少表现，干部不健全，精神殊形散漫。[14]在安徽，1936年保甲抽查结果显示，“率多仅具形式，未收实效”，保甲规约、联保连坐等均未举办。[15]在江苏，首都南京市郊的燕子矶区直到1937年时，“不过仅仅有一个大体而已，即以门牌一项而论，尚有少数未能如法整理完善，其内容更不易谈”。[16]在广东，直到1939年，“保甲两级仅有其名，既无确实之户口数字，亦无实际负责之人，他如连坐切结、保甲规约、户口门牌异动登记更无论矣”。[17]故此，当时保甲专家闻钧天总结说：“各省奉行保甲，成绩卓著者少，成绩不良者多；条拟虚文者多，循实遵行者少”。[18]
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蒋介石放弃孙中山所倡导的地方自治招牌，恢复中国传统的保甲制度，其目的在“严密民众组织，完成剿匪清乡工作”。保甲制度的最大特色，在其“以兵法部伍其民”的强制性和严密性。这也正是蒋介石垂青保甲制度的要因。保甲制度在中国经过数千年的递嬗，其形式和内容各代不尽相同，但其军事部勒的组织“精义”始终未变：以保统甲，以甲统户，以户统人，层层节制，联保连坐，彼此负连带责任。这一“精义”完全被国民党政府的保甲法规所吸收。但是，在实际推行过程中，保甲制度的形式和内容都发生了不同程度的蜕变。
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保甲的两大要素——清查户口、联保连坐，在实施过程中几乎很少真正执行过。户口本是保甲编制的基础，但国民党政府推行保甲制度十数年，直至其政权崩溃前夕，仍无法确知其统治下的实际人口数，“不仅全国的普查及户籍人事登记未曾做到，即一省一县的调查与登记也很少举办，保甲户口法令凌乱复杂”。[19]1940年，四川省民政厅长胡次威称：“本省自24年（1935年）实行保甲制度以来，曾先后清查户口四次，考其实际，大都虚应故事，不实不尽，迄至现在为止，各县户口究有若干？男女几何？壮丁几何？学龄儿童及在学儿龄之实数如何？全部人口之婚姻状况及职业状况何以？大率恍惚迷离，或实或虚。”[20]1942年，甘肃省民政厅长亦称：“本省各县的户口，查过好几次了，到底还是不清。”战后曾任湖北省主席的万耀煌也回忆说：“复员之初，我向各县长询问所属人口，总无确实答案”。[21]1947年，南京国民政府决定拟于“民国39年”，也就是1950年举办全国第一次人口大普查。[22]这一计划自然也落了空
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除清查户口外，联保连坐是保甲制度的精髓所在，也是保甲制度最遭人诟病的一环，然而，当时各省在推行保甲制度的过程中，真正执行联保连坐者极少。前面已谈到，在推行保甲制度最早的“剿匪”省份湖北省，连坐法从来没有实行过。同样，在四川，据1944年的材料显示，“联保连坐，迄未实行”。[23]1947年，方扬在《地方自治新论》一书中也谈道：“联保连坐确是不好，但实在说起来，也并没有做到这一点。能够做到这一点，在战时间谍汉奸也不会那样活跃。”[24]
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但是，保甲的固有职能没有很好发挥，并不意味着保甲形同虚设。各省在推行保甲的过程中，逐渐将保甲改变为地方不可或缺的行政基层组织。如浙江省《整理保甲计划大纲》明白规定：“确定保甲为地方下层政治机构，使一切政令及自治事项，均循此机构以入民间，藉收臂使指助之效”。[25]这样，保甲逐渐由一个单一的社会控制工具演变为全能的行政基层组织。尤其是抗战全面爆发后，举凡征兵、征工、征粮、征税等人力物力的动员和汲取，莫不凭借保甲这一管道。保甲的职能在法理上以社会控制为主，实际上则转变为以社会汲取为主。
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 [:1703000761]
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 三 “新县制”
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所谓“新县制”，是指1939年9月19日国民政府行政院公布《县各级组织纲要》以后推行的一种县级地方行政制度。因为不同于以前的旧县制，故称为“新县制”。
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与旧县制相比，“新县制”主要有以下几点特色。
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第一，基层政权的重心放置在乡镇，区变为县的辅助机关，保甲变为乡镇内部的编制。基层政权的层级结构在法理上呈现为县→（区）→乡镇→（保）→（甲）。区、保、甲由实级变为虚级。确立以乡镇为县以下的基本单位，由过去县以下的多级制改为乡镇一级制。区不再作为一级行政或自治组织，区署的主要任务是“代表县政府督导各乡镇办理各项行政及自治事务”。
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第二，重新标榜地方自治。在国民党执政初期，一度以地方自治相标榜，既附会了孙中山的地方自治遗教，又适应了政权初建时期难以对基层社会进行有力控制的客观形势。随后，出于“剿共”“三分军事，七分政治”的迫切需要，在保甲制度下，一度放弃地方自治的旗号。抗战爆发后，保甲制度遭到社会各界的诟病，国民党乃重新拾起“地方自治”的招牌，声称“纳保甲于自治之中”。不仅规定“县为地方自治单位”，“县为法人”，也规定“乡镇为法人”。同时在县以下设置各级民意机关，县设县参议会，乡镇设乡镇民代表大会，保设保民大会，甲设户长会议，必要时举行甲居民会议，乡镇长、保甲长实行民选。从法理上讲，县以下的基层组织结构已由过去自上而下的单轨制改变为自上而下与自下而上并行的双轨制。
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