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第三，管教养卫合一。蒋介石把“新县制”归纳为“管教养卫”四大职能，管：编查户口，健全机构；教：设立学校，训练民众；养：确定地价，开荒造产，整理财政，开辟交通，推行合作，实施救恤；卫：办理警卫，推行卫生。为了将“管教养卫”同时并举，在人事上，规定乡镇长、乡镇中心学校校长及乡镇壮丁队队长由一人兼任，保长、保国民学校校长与保壮丁队队长由一人兼任；在区划上，规定县以下行政区域与教育、警察、卫生、合作、税征等区域合一。这种在“管教养卫”一元化原则下，把行政组织、军事组织、教育组织三位一体，是“新县制”制度结构的一个重要特质。
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撇开“新县制”的制度结构，进而考察其实际形态，不难发现，“新县制”的实质仍然是一种假托自治下的官治。与旧县制相比，“新县制”不但没有改变官治性质，反而助长了官治的趋势。这主要表现在两个方面。
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一是县以下行政层级在实际运作过程中仍然是区→乡镇→保→甲多级制，并没有真正简化为乡镇一级制。区一级有的仍设区署，有的则裁区署，改设指导区，每个指导区设一名指导员督导各乡镇公所办理政务。与旧县制时期唯一不同的是，过去各省县以下组织杂乱无章，名称不一，层级有异，现在在“新县制”下划一起来。“新县制”施行以后，全国各省才有统一遵行的地方基层组织。它标志着国民党政府政治控制能力的增强。
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二是国家政权机构进一步下沉至乡保。在战前，国家政权机构只下沉到区一级。乡镇（或联保）保甲虽已承担部分国家行政事务，但其人员与经费均极有限。乡镇（或联保）一级，除乡镇长（或联保主任）一人外，通常仅有书记一名，保丁一名。保甲二级则分别只设保长与甲长。按规定，乡镇保甲长均是义务职，没有报酬，保甲经费每保每月通常只有二至五元，向保甲内居民征集，主要用于保甲长纸张笔墨等开支，因此，战前的乡镇（联保）保甲在法理上只能算是准政权组织。而“新县制”实施后，乡镇公所与保办公处则明显呈现出衙门化趋势。
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表13-3 长江流域数省乡镇公所员额编制与待遇（1943年）
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表13-4 长江流域数省保办公处员额编制与待遇（1943年）
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观表13-3、13-4可知，在“新县制”实施后，乡镇公所与保办公处的组织增容不少，乡镇公所职员人数最多者19人，最少者8人，此外另有乡丁十余人至数十人不等。按照《县各级组织纲要》规定，乡镇公所内除乡镇长1人，副乡镇长1至2人外，另设民政、警卫、经济、文化4股，各股设主任1人，干事若干人。此外还设有书记（乡民称之为“师爷”）、事务员、户籍员、会计员等，其组织结构已相当完备，其规模几乎相当于1930年代初期一个县政府的编制（“新县制”实施后，县政府规模扩大1倍以上）。
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在“新县制”时期，乡镇公所职员均为有给职，薪俸由县政府统一发给，列入县财政预算。乡镇长的月薪，在湖南大约相当于县政府科长的月薪，在四川、湖北，大约相当于县政府科员的月薪。
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这个时期，保办公处除正副保长各1人外，另设干事2～4人，分掌民政、警卫、经济、文化各项事务。保长一般领有薪俸，副保长与干事有的支薪，有的不支薪。
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乡镇长和保长的产生方式，按《县各级组织纲要》规定，正副乡镇长和正副保长分别由乡镇民代表会和保民大会选举产生，但实际上，在1947年以前，各省乡镇长和保长一般均由县政府直接委任，乡镇公所其他职员由乡镇长选派后报经县政府核委。
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这个时期，乡镇长和保长既脱产专任，又由政府任免，并领有薪俸（尽管很低），其已转变为政府公务员，当毋庸置疑。这个时期国民政府的有关法令，也承认乡镇保长为公务员。早在1935年，湖北广济县政府曾向省当局询问区长、联保主任、保甲长是否是公务员。湖北省政府的解释是，区长是公务员，而联保主任和保甲长“系由甲长、户长公推而从事于民众组织之人，均为无给职，不得认为公务人员”。[26]这说明，战前国民党政权只到区级为止。联保和保甲尚被视为民众组织而非官僚机构。区长是这个时期国家政权与民间社会之间的交接点，而联保主任和保甲长尚扮演着民间社会组织者的角色。
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“新县制”实施后，乡镇长和保长的身份角色发生了转换。1942年6月29日行政院训令称：“在新县制下之乡镇保甲人员，既系依法令从事于公务之人员，应认为广义之公务员，惟甲长不得免缓兵役”。[27]同年10月5日，行政院再次重申前令，并规定保长以上主管人员可以缓免兵役。次年1月28日，内政部又补充训令乡镇长可按委任职计算年资。1946年，湖北省还规定乡镇长可由委任文官11级至6级叙级。[28]很显然，这个时期的乡镇保长已由战前的民间社会组织者正式转变为国家公务员。
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以往学术界普遍认为，国民党执政时期，国家官僚机构只比帝制时代下降一级。[29]这一看法只适用于“新县制”实施以前的情形。“新县制”实施后，国民党政权进一步由区级下沉到乡保。乡保成为1940年代国家政权与地方社会之间的交接点。国家政权的扩张和渗透达到了历史上前所未有的程度。
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综上所述，1927～1949年的22年间，国民党政权在长江流域各省基层社会的渗透和扩张，有一个由浅而深的过程。大体而言，在政权初建时期（大约1927～1934年），忙于筹建上层统治机构，无力向县以下基层社会渗透，中央政令通过省下达到县衙以后，即被搁浅，无法再向下推行。这个时期的县衙门仍是国家行政机构的末梢。
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从1934年前后开始，至1939年“新县制”实施以前，县以下开始分区设署，在区署一级正式委任国家行政人员，国家行政机构下沉一级。这个时期，在区署以下推行保甲制度，但在多数地区有名无实。区署实际成为这个时期国家政权机构的终端。
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抗战爆发后，为了适应战时形势的需要，国民党政权加大了向基层社会渗透扩张的力度。1939年实行“新县制”以后，国家权力进一步由区署下沉到乡保，中央政令由省而县，由县而区，由区而乡，由乡而保，层层下达，连甲长也成为国家政权的“跑腿”。自上而下的政治轨道一直构筑到各家各户的大门口，把基层社会逼入了政治死角。“新县制”名义上规定县以下为自治体制，县乡均为自治单位，并“纳保甲于自治之中”，县设参议会，乡镇设乡镇民代表会，保设保民大会，甲设户长会议和居民会议，在法理上，甲长、保长、乡长、县长由下而上层层民选，形式上也构筑了一条自下而上的管道。但在实际运行过程中，自下而上的管道堵塞不通，县长、乡长、保甲长层层委任，各级民意机构有名无实。
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在法理上，县乡保甲长兼负着双重任务：一是执行国家下达的行政事务，二是办理地方自治事务。前者充当国家政权代理人的角色，后者充当民间社会组织者的角色。事实上，县乡保甲长的实际职责完全被国家行政事务所侵占。征兵、征工、征粮、征款不仅是战时及战后县长的主要职责，更是区乡保甲长的唯一职责。县区乡保甲不仅是一个基层政治组织系统，而且还肩负着基层军事组织的重要职能。保甲组织建立的初始动机只是作为一个“防治奸宄”的政治控制工具，其后却很快扩变为国民党政权抽榨基层社会人力物力的政治汲取工具。正是在这一转变过程中，乡保长得到了滥用职权和从中揩油的大好机会。
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 [:1703000762]
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 四 区长
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任何类型的组织建设，都必须具备两个最基本的条件：一是必须有一定的组织成本；二是必须有相应的组织队伍。
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在清代以前，中国社会具有一种独特的组织结构。
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