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与历代王朝相比，国民党政府的确建立了一个庞大的官僚机构。据1948年统计，国民党中央和省级公务员共计55.7万余人，另有公役、技工、警兵69.7万余人。县级公务员人数未见综合统计，若以“新县制”时期的县政府员额编制估算，当时一个县政府直属机关公务员约100人，县政府附属机关公务员约200人，全国县级公务员总数当在60万人左右。再将中央、省、县三级公务员合计，则1940年代国民党政府公务员总数当超过115万人，相当于清朝文官总数的74倍有余。
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表13-5 国民党中央和省市级机关公务员人数统计（1948年）
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但是，115万名公务员尚只填充了国民党政府整个官僚机构的上层部分。随着国民党政权由县而区，由区而乡，层层向下深入时，其公务员人数以几何级数增长。在1939年“新县制”实施以前，县以下的正式官僚机构只到区一级，县区两级机构规模尚小，人员编制尚有限。自“新县制”实施后，官僚机构延伸到乡保，县以下基层公务员人数倍增。据1942年的粗略估计，区干部约164612人，乡镇干部约686721人，保甲干部约12140908人，共计大约12992241人。[34]
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如此庞大的基层社会组织群体，其数量已是清代乡绅的十余倍。任何社会组织都必须有相应的经济系统为其提供物质资源。在中国封建社会，国家只需一定的农业税收即可供养数万名官员。而国民党政府时期，省以下政权的财政收入仍主要建立在传统农业税收的基础上。国家政权的财政需求剧增，显然与传统农业经济的发展不相适应。
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以湖北为例，据1942年湖北省政府主席陈诚称，仅湖北一省实行“新县制”就需要52万干部，若每人每月薪俸10元，全省每年就要6000多万元；若每人每月薪俸50元，全省每年就要3亿元。而当时湖北省的年财政收入仅1200万元，支付一省行政人员薪俸尚不敷远甚。[35]
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若就全国而论，据当时人的估计，近千万基层干部每月以维持其最低生活水平计，就需40亿元。[36]很显然，国民党政权在深入基层社会的过程中，面临着巨额的财政负担。据1946年底的统计，国民党中央政府的财政支出已超过其收入的5倍。[37]中央政府在入不敷出的情况下，一方面滥发纸币，同时对地方各级政府的经费预算大加削减，甚至停发。基层行政人员薪饷微薄，有的完全没有薪饷。政府实际上默许这些基层行政人员在与农民打交道中浮收摊派以维生，这等于政府每年从广大农民手中获取数以百亿的行政“暗税”。
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除了组织成本外，国民党政权的深入，还必须有一支健全的组织队伍。蒋介石也一再强调，要行“新县制”，首在得新人。实行“新县制”需要上千万基层干部。人才从何而来？作为一个现代动员型政党，国民党本可大量从基层社会中吸收党员，然后通过其意识形态的严格熏陶和组织训练，将党员源源不断地转化为基层干部。但国民党的基层党组织建设比其基层政权建设远为滞后。战前国民党党员不仅人数有限，而且集中在城市和上层，农村党员凤毛麟角。战时国民党党员人数虽有所增加，党的组织也向基层社会有所深入，但总体而言，国民党基层党组织仍不过是其基层政权的附庸和寄生体。国民党不是培养和派遣合格的党员去充当基层干部，而是不加甄别地将所有现职基层乡保甲长披上党员的外衣。易言之，国民党不是将合格的党员转化为基层干部，而是将不合格的基层干部吸纳为党员。
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国民党基层组织建设的另一条途径，是指望“公正士绅”和新知识分子接受党的训练后转化为基层干部。但是，这个时期，中国县以下基层社会与19世纪以前相比，已经发生了很大变化。前面已经谈到，自科举制度废除后，传统文人士绅逐渐衰亡，新知识分子城市化，如用梁漱溟的话说，有能力的人、有钱人和“好人”均相继离开了乡村，乡村成了穷光蛋、地痞流氓和土豪劣绅的渊薮。在这种情况下，国民党政府面临着三种选择：一是像中国共产党那样，彻底打倒土豪劣绅，实行土地改革，依靠农民，建立农村基层政权；二是放弃对广大农村的控制和管理，将国家权力缩回到县衙门一级；三是将国家政权强行向下扩张、渗透。
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对国民党政府而言，既要“安内”，又要“攘外”，需要大力汲取和动员民间社会的人力物力资源，必须强化对乡村社会的控制；同时，在1927年镇压农民革命后，国民党的意识形态和阶级基础已经转换，因此，第一和第二种选择均非国民党所愿，唯有第三种选择。
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在历代封建王朝的盛世，在儒家意识形态一体化的前提下，上层的官治与下层的绅治本属相辅相成。但在20世纪前半期，时势已易，上层士大夫的角色被新型文官所取代，而下层文人乡绅衰亡后，留下的“权力真空”却由土豪劣绅来填充。旧的文人乡绅尚有旧的道德秩序可守，后者则完全是一群无法无天的边缘势力。在这种情况下，国民党政权强行向下扩张，不但未能找到一个理想的托付“支点”，反而恰逢其会地为土豪劣绅提供了一个纵横驰骋的舞台和天地。
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在国民党政权建立初期，其政权的纵向渗透尚局限在县衙门一级，区公所属于自治组织。1933年，当国民政府行政院农村复兴委员会的调查人员下乡调查时，他们发现，是时的乡村政治组织的中心机关是区公所，乡镇以下无足轻重。[38]正因为此，区长一职便成了这个时期土豪劣绅觊觎的主要目标。这一点，蒋介石1934年的言论可为佐证：
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依现行《县组织法》，县以下之各乡，原定分划为若干区，各设区公所，以为地方自治机关，第组织既不健全，人选亦甚滥杂，经费则尤形短绌。地方民众之视区长，无异昔日之团董庄头，绝不特加尊重，于是地方士民之贤良者，多趑趄引避，不肖者则奔竞而进，结果各地区长，大都为贪污土劣所把持，助行政令则不足，压迫民众则有余……[39]
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蒋介石认为，区长职位之所以被土劣所篡夺，是因为区长职位低，不能吸引人才的缘故。其实，这个时期，基层社会精英普遍“上浮”，以致合格称职的县长人选亦不易罗致，政权越深入，人选自然越杂滥，土劣乘机揽权，乃势所必然。
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据1933年行政院农村复兴委员会在河南、江苏等省农村的调查，区长人选非常复杂，有旧官僚、旧幕僚、旧绅士，也有中学毕业生和个别大学毕业生。[40]据对河南87个区长出身的调查，内中大学毕业者1人，专门学校毕业者8人，中学毕业者5人，各类训练所出身者59人，其他14人。[41]所谓各类训练所59人和其他14人实际上都是没有受过正规新式学校教育的“杂途”出身者，其比例竟占84%。再看他们的经济地位，占地300亩以上者占13.6%，100～300亩者占59.1%，100亩以下者占27.3%。[42]其经济地位说明这些区长绝大多数是地主。当时的调查人在报告中这样写道：“区长们凭藉他们的资格和地位，在乡村中往往形成一种特殊势力。他们包揽讼事，他们任意派款，甚至残杀善良，以造成个人的专横，扩大个人的权力”。[43]据称当时河南一个区长的月薪不过三四十元，而一年的额外进款通常有四五千元。更有甚者，有的区长在乡间任意派款，一年甚至派10多万元，而上交县库的数目却不到一半。[44]
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“区”最早是在1908～1914年间建立起来的。[45]南京国民政府成立后，区级组织逐渐正规化。根据国民政府的设想和要求，区政权必须担负着户政、地政、财政、治安、教育、自治等诸多事务，但实际上，榨取财税一直是区政权的中心工作。按规定，区长是由省政府任命的县以下行政官员，应回避本籍，并直接受县政府的控制，但事实上，区长职位常被地方土劣势力僭取，权势赫赫，不仅在乡间为所欲为，甚至上抗县府。有的土劣区长拥枪自雄，进出县城，往往带十几个武装弟兄，威风凛凛。县长相形失色。据称河南辉县一区长在任时无恶不作，被他无辜打死的有十余人之多。县长欲撤其职，他竟武装拒绝新区长接任。[46]
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在1930年代，区级政权被土豪劣绅滥用，几为各省普遍现象。在江苏，调查人员发现，区长“大都只要钱，不做事，居在城里，一个月之中，偶尔去区公所走几转”。[47]在湖北，区长多集行政权、司法权和军事权于一身，其凶残贪诈的情形更为恶劣，不仅老百姓惨遭蹂躏，甚至县长亦受其劫持控制。在湖北监利县，土豪劣绅分为新旧两派，旧派掌握该县财政权，新派则占有区长和地方团队等职权，县长孑然一身，不能动其毫末。该县每一区长自设有“特务队”，各有人枪数十，出入前呼后拥，煞是威风。区公所内不仅公案完备，而且设有各种刑具，受理民刑案件，生杀予夺，为所欲为。有一区长曾一天杀人76名，事后县长欲加诘责，亦无可奈何。另有一区长因与该区保安队长有隙，不仅置对方于死地，而且列举其“罪状”，通电全国，“其代电列衔，北至平津，南至粤闽，举凡中国重要都市，无论有无监利人居住，皆一一胪列，其气象较诸一国元首之告令尤为堂皇；复散发告监利民众书，其口吻有如国府主席之通电”。[48]
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湖北区政权被土劣篡夺的情形，直至1940年代仍无多大改观。按当时的规定，区长应该回避本籍，但实际上因土劣抗拒，难以实行。如1940年湖北均县的情形显示：“区长人选，外籍不易来，来亦不易做，此时存在者，均系本县人士”。[49]由于土劣势力强横，县长往往受其挟制。有些县长为了保住职位，而与土劣同流合污。1938年4月，湖北省政府在训令中指出：
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查各县区署，为协助县长深入民间推行政令之机关，必须组织健全，行政效能始克增进。本府制颁《湖北省各级地方政府非常时期办事纲要》第12条内载：“区长不称职者，县长得径予撤职，先行派代……”畀各县县长以遴选之权，藉资汰劣留良……近查多数县长不明斯旨，遇有区长或区员缺出，辄以之见好土劣，徇私滥派，轻率请委，或报请备查，甚有未经呈报而当地人民已先揭举其劣迹向本府控诉者……[50]
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抗战时期湖北省民政厅对各县的实地考察报告显示，区长职位被地方土劣侵夺者比比皆是，有的县长甚至向土劣贿卖区长和联保主任职缺，其价格自数百元至数千元不等。[51]这些土劣区长以国家权力为护符，大肆搜刮民财，广置田产，下压百姓，上疾官厅，专横自重，胡作非为，几为当时通病。
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区政权本为国家权力的延伸和加强，其结果却成为土劣借以自豪自雄的工具。土豪劣绅本不具备传统文人士绅的个人魅力权威、内在道义性权威和外在法理权威。他们所赖以支配基层社会的资源基础只是强制性的武力或财力。但是，当国民党政权向下扩张的时候，正给予他们以僭取法理权威的绝好机会。正如当时人所称：“土豪劣绅在农村社会里本来是很有势力的，但是他们的地位并没有法律上的根据。现在他们能够凭借一个与地方官府衔接的自治机关，时时向人民发号施令，加捐要钱，假自治的名义来垄断地方的事务”。[52]这样一来，土豪劣绅比以往更猖狂，也更具压迫性。
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对国民党政权而言，土豪劣绅对地方资源的垄断和对国家权力的侵越，无疑有碍于国家政权的扩张。1933年8月，国民政府军事委员会南昌行营重拾北伐旧绪，颁发《惩治土豪劣绅条例》，规定凡“武断乡曲、虐待平民”、“恃势怙豪，朦蔽官厅”、“变乱是非，胁迫官吏”、“逞强恃众、阻挠政令”、“假借名义，派捐派费”者，均应严加惩处。[53]这一条例颁布后，在少数省份，也动真惩处了一批土豪劣绅，但这一条例很快又为蒋介石本人无形否决。1933年10月，蒋介石训令不得妄自将惩治条例援引于“公正士绅”。[54]衡其用意，关键在于国民党政权无力派遣一支数量庞大的官僚队伍深入乡村，充实基层政权。在这种情况下，为了维持基层统治秩序，蒋介石不得不借重和仰仗地方原有的“公正士绅”。
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在传统王朝的盛世，士绅作为官民之间的中介和桥梁，官、绅、民之间多能维持一种良性互动关系。蒋介石寄希望于“公正士绅”的，正是太平盛世时代士大夫所担负的“道在师儒”、为民师表、移风易俗、促成郅治的角色。在1930年代的“剿共”和1940年代的“抗日”战事倥偬之际，蒋介石多次发表告士绅书，其字里行间所流露的旨意无不如此。无奈时势早已丕变，正绅衰退，土劣继起，乡村社会精英“上浮”，流氓豪强控扼地方。1940年代初期，湖北省民政厅一度训令各县广泛调查寻访“公正士绅”，结果发现，“现时士绅，比较正直的茂材异等之士，遍访几无一可以当选”。[55]在这种情形下，蒋介石所实际借重的并非“公正士绅”，而是掌握基层社会支配权力的土豪劣绅。土豪劣绅遂得乘机侵夺国家合法权力，并与国民党政权构成既相冲突又相交融、既相互依存而又彼此制约的复杂关系。
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