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1703006030 革命与反革命:社会文化视野下的民国政治 [:1703000763]
1703006031 革命与反革命:社会文化视野下的民国政治 五 乡镇长
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1703006033 随着国民党政权由区而乡、由乡而保甲的层层深入,土豪劣绅侵夺国家权力的势头非但没有受到抑制,反而同步增长。换言之,当国家政权越深入,土豪劣绅僭取国家权力的机会愈多,队伍愈庞大,农民所受的压榨愈强烈。当政权停留在区一级时,区级的职位毕竟有限。其后,国家权力逐渐下移到乡镇(联保),乡镇长和联保主任的职位,又成为土劣猎求的目标。
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1703006035 1933年前后,中央研究院在江苏无锡曾调查104个乡长,发现这些乡长大都由富有田产的地主担任。104个乡长中,地亩最多的几及千亩,最少的也有二三十亩,平均122亩。
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1703006037 表13-6 江苏无锡104个乡长的田亩与职业统计
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1703006042 不过在“新县制”推行以前,区以下的乡镇长权力尚有限,且多出于民选,其作恶者尚非普遍。以江苏为例,据1933年的调查,当时区以下的组织是“乡辖闾,闾辖邻,乡闾邻长由农民公选,当选人以人格、知识和做事能力为标准,而且全为义务职,很多人都不愿干”。[56]这种情形在浙江亦同样存在。由于这个时期的乡镇长有职责而无报酬,甚至乡镇公所的笔墨纸张茶水等费用,亦需乡镇长私人贴补。乡镇长任务繁杂,但由于是义务职,如全脱产投入,势必影响本身的职业和生计,因此“乡镇长不愿就职者多,甚至有藉口出外经营商业无力兼顾乡务为辞”,辞职不干。
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1703006044 但这种情形随着“新县制”的推行而逐渐改观。“新县制”时期,乡镇成为县以下基层行政的重心,乡镇长被国家政权赋予重任,权倾一方。按“新县制”规定,乡镇长兼乡镇壮丁队队长和乡镇中心学校校长。在有些地方,乡镇长还兼任乡镇信用合作社的社长。此外,乡镇还具有自己的财政预算,有权向所属居民征收捐税,作自己的财政开支。[57]这样一来,乡镇长集一乡政治、军事、经济、教育等权力于一身。乡镇公所官衙化,其职员编制按国家规定有一二十人,实际上大多超编,多者可达四五十人。[58]除正副乡镇长外,还有股长、干事、师爷、文书、事务员、会计员、户籍员以及武装乡丁。据一位名叫李月波的人回忆,他初中毕业后,本想继续读书,而他的岳父、内兄、堂兄等均劝他不要升学,留在乡公所做点公务,“以显门庭,光耀祖宗”。[59]这个时期的乡级职位隆誉到可光宗耀祖的地步,与战前情形已大不相当。正因为如此,战前“很多人都不愿干”的乡镇长的职位,这个时期却成为地方豪强猎求的目标。
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1703006046 对国民党政府而言,土豪劣绅对基层权力的专擅与篡夺,无疑是其国家权力扩张过程中所遭遇的棘手难题和重大困扰。当“新县制”推行之际,蒋介石就提出了“用新人,行新政”的口号,希求将地方权力从土劣手中夺回。为此,国民党政府采取了两项措施。
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1703006048 一是从法律上规定“有土豪劣绅行为曾受处刑之宣告者”不得担任乡保甲长,并将乡保甲长年龄限制在25~45岁之间。[60]
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1703006050 二是要求各省、县、区举办各种人才训练所,吸收乡村优秀青年进行培训后,取代土豪劣绅担任基层行政人员。
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1703006052 对于前者,因土豪劣绅曾受处刑之宣告者极少,其限制几等于无。对于后者,各省当局大都比较重视。以湖南为例。抗战初期,张治中主政湖南,他“鉴于过去‘地方自治’掌握于土劣手中所造成的失败”,上任伊始,即提出了一个“彻底改造基层机构”的宏伟计划:发动知识青年到农村去,造成新知识分子、新青年和农民相结合。他第一批召集4000名高中文化程度以上的城市男女青年学生,派往各县开展为期半年的民训工作,接着,他在报纸上刊登“登记知识分子充任县市各种干部人员”的大幅通告,计划在半年之内,训练5万名青年知识分子去充任保长、乡镇长和县长,更换原有的地方基层干部,使基层政权彻底脱胎换骨。这一雄心勃勃的计划在当时曾引起莫大反响。但张治中未久因长沙大火而去职,这个计划亦半途流产。据张治中后来回忆说:“当我离开湖南之日,这一个艰巨的工程还没有完整展开”。全省乡保长中,大致40%是中学生,30%是当地士绅,30%是原来的乡保长。[61]
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1703006054 除湖南外,其他各省也举办了各类训练所、训练班。据1942年底的统计,全国总计已训练各种人员1160724人,其中乡镇保甲长792672人。[62]乡镇保甲长受训人数约占当时全国乡镇保甲长总数的10%。其后几年,各省当局仍坚持不懈地训练,到1949年,全国乡镇保甲长大约半数以上受过训练。
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1703006056 除了训练外,国民党政府还于1944年7月颁发《各省推进乡镇保甲干部人员考试办法》,要求各省以考试的方式严格选拔基层干部。为此,各省成立普通考试委员会,并在各县成立考试分会,以县长兼考试分会主任。在湖北,各县考试分会大多在1945年上半年成立,并相继举行了乡镇保甲干部人员考试。考试分甲、乙、丙三级,考试对象,甲级考正副乡镇长,乙级考保长和乡镇股主任及干事,丙级考甲长及保干事。考试程序分为初试、训练、再试。初试及格后予以训练,训练结束后再举行再试。考试科目,初试甲级为国文、国父遗教、中国史地、地方自治、新县制各项法规;乙级为国文、党义、中国史地、地方自治;丙级为国文、党义与地方自治。再试科目则以训练课程考试之。[63]
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1703006058 平心而论,国民政府为选拔和训练基层行政人员,亦可谓煞费苦心,但是,受训的实际效果如何呢?这里不妨引录一段当时有关专家的观察:
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1703006060 以往的训练,虽然不乏成绩的表现,但大体的说,显然未能收到预期的效果。盖此等训练所,大都经费支绌,设备简陋,训练期间极短,而所列课目则极为繁复,教官类多由党部及政府职员杂凑而成……尤以受训学员,无论现任者或非现任者,程度参差不一,欲施以同一的训练,亦感无限的困难。这种训练,各地方当局不乏以之敷衍功令,或粉饰治绩者。更有野心之徒,以主办训练机关为培养私党,布置爪牙,以广置一己之势力者,是则训练反为行政上的浪费,或弊政发展的源泉矣。此外,因为训练缺乏效率,无数青年,意志薄弱,识力未充,一入社会服务,受环境渲染,习气变坏,而欲望提高,以训练为护符,以同学会等组织为声援,勾结土劣,为害地方者,尤比比皆是。现在有很多人为这种现象而痛心,所以对于训练青年以担任地方公职一举,表示怀疑,甚至出以反对者。[64]
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1703006062 选拔和训练的目的本是为了“用新人、行新政”,然而其结果却适得其反:一是给旧土劣造新身份;二是造就出一批新土劣,时人讽之为“科学化的土劣”。[65]概而言之,均不过为乡村新旧土劣势力增加一层新的政治护符而已。
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1703006064 表13-7 “新县制”下的乡长个案史
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1703006069 表13-7所列两个乡长个案,系社会学者蒋旨昂于1943年在距重庆不远的两个乡村实地调查所得。从两个乡长个案中,可以明显看出:(1)两个乡长均出生于富绅和地主家庭,家产雄厚;(2)年龄、学历大致相当:30多岁,中学文化程度,并非旧式绅士;(3)“新县制”前曾担任过乡长或联保主任,且均有劣迹;(4)甲乡长受过训练,乙乡长不愿受训,但仍被任为乡长;(5)乙乡长是袍哥大爷,而且一妻二妾。
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1703006071 上列两个乡长个案所反映的情形,在当时的乡镇长群体中是否具有典型性和代表性,尚需援引更多的例证。表13-8、13-9有关乡镇长年龄、学历及有关行为动态的材料,系检阅“新县制”时期湖北省民政厅视察员的各类视察报告,并加以综合整理而成,借此可以进一步明了“新县制”下乡镇长的群体形态。
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1703006073 表13-8 湖北恩施等14县乡镇长年龄学历结构(1941~1947年)
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1703006078 表13-9 湖北省县以下基层行政人员能力品行动态表(1939~1948年)
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