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保甲的两大要素——清查户口、联保连坐，在实施过程中几乎很少真正执行过。户口本是保甲编制的基础，但国民党政府推行保甲制度十数年，直至其政权崩溃前夕，仍无法确知其统治下的实际人口数，“不仅全国的普查及户籍人事登记未曾做到，即一省一县的调查与登记也很少举办，保甲户口法令凌乱复杂”。[19]1940年，四川省民政厅长胡次威称：“本省自24年（1935年）实行保甲制度以来，曾先后清查户口四次，考其实际，大都虚应故事，不实不尽，迄至现在为止，各县户口究有若干？男女几何？壮丁几何？学龄儿童及在学儿龄之实数如何？全部人口之婚姻状况及职业状况何以？大率恍惚迷离，或实或虚。”[20]1942年，甘肃省民政厅长亦称：“本省各县的户口，查过好几次了，到底还是不清。”战后曾任湖北省主席的万耀煌也回忆说：“复员之初，我向各县长询问所属人口，总无确实答案”。[21]1947年，南京国民政府决定拟于“民国39年”，也就是1950年举办全国第一次人口大普查。[22]这一计划自然也落了空
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除清查户口外，联保连坐是保甲制度的精髓所在，也是保甲制度最遭人诟病的一环，然而，当时各省在推行保甲制度的过程中，真正执行联保连坐者极少。前面已谈到，在推行保甲制度最早的“剿匪”省份湖北省，连坐法从来没有实行过。同样，在四川，据1944年的材料显示，“联保连坐，迄未实行”。[23]1947年，方扬在《地方自治新论》一书中也谈道：“联保连坐确是不好，但实在说起来，也并没有做到这一点。能够做到这一点，在战时间谍汉奸也不会那样活跃。”[24]
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但是，保甲的固有职能没有很好发挥，并不意味着保甲形同虚设。各省在推行保甲的过程中，逐渐将保甲改变为地方不可或缺的行政基层组织。如浙江省《整理保甲计划大纲》明白规定：“确定保甲为地方下层政治机构，使一切政令及自治事项，均循此机构以入民间，藉收臂使指助之效”。[25]这样，保甲逐渐由一个单一的社会控制工具演变为全能的行政基层组织。尤其是抗战全面爆发后，举凡征兵、征工、征粮、征税等人力物力的动员和汲取，莫不凭借保甲这一管道。保甲的职能在法理上以社会控制为主，实际上则转变为以社会汲取为主。
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 [:1703000761]
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 三 “新县制”
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所谓“新县制”，是指1939年9月19日国民政府行政院公布《县各级组织纲要》以后推行的一种县级地方行政制度。因为不同于以前的旧县制，故称为“新县制”。
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与旧县制相比，“新县制”主要有以下几点特色。
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第一，基层政权的重心放置在乡镇，区变为县的辅助机关，保甲变为乡镇内部的编制。基层政权的层级结构在法理上呈现为县→（区）→乡镇→（保）→（甲）。区、保、甲由实级变为虚级。确立以乡镇为县以下的基本单位，由过去县以下的多级制改为乡镇一级制。区不再作为一级行政或自治组织，区署的主要任务是“代表县政府督导各乡镇办理各项行政及自治事务”。
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第二，重新标榜地方自治。在国民党执政初期，一度以地方自治相标榜，既附会了孙中山的地方自治遗教，又适应了政权初建时期难以对基层社会进行有力控制的客观形势。随后，出于“剿共”“三分军事，七分政治”的迫切需要，在保甲制度下，一度放弃地方自治的旗号。抗战爆发后，保甲制度遭到社会各界的诟病，国民党乃重新拾起“地方自治”的招牌，声称“纳保甲于自治之中”。不仅规定“县为地方自治单位”，“县为法人”，也规定“乡镇为法人”。同时在县以下设置各级民意机关，县设县参议会，乡镇设乡镇民代表大会，保设保民大会，甲设户长会议，必要时举行甲居民会议，乡镇长、保甲长实行民选。从法理上讲，县以下的基层组织结构已由过去自上而下的单轨制改变为自上而下与自下而上并行的双轨制。
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第三，管教养卫合一。蒋介石把“新县制”归纳为“管教养卫”四大职能，管：编查户口，健全机构；教：设立学校，训练民众；养：确定地价，开荒造产，整理财政，开辟交通，推行合作，实施救恤；卫：办理警卫，推行卫生。为了将“管教养卫”同时并举，在人事上，规定乡镇长、乡镇中心学校校长及乡镇壮丁队队长由一人兼任，保长、保国民学校校长与保壮丁队队长由一人兼任；在区划上，规定县以下行政区域与教育、警察、卫生、合作、税征等区域合一。这种在“管教养卫”一元化原则下，把行政组织、军事组织、教育组织三位一体，是“新县制”制度结构的一个重要特质。
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撇开“新县制”的制度结构，进而考察其实际形态，不难发现，“新县制”的实质仍然是一种假托自治下的官治。与旧县制相比，“新县制”不但没有改变官治性质，反而助长了官治的趋势。这主要表现在两个方面。
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一是县以下行政层级在实际运作过程中仍然是区→乡镇→保→甲多级制，并没有真正简化为乡镇一级制。区一级有的仍设区署，有的则裁区署，改设指导区，每个指导区设一名指导员督导各乡镇公所办理政务。与旧县制时期唯一不同的是，过去各省县以下组织杂乱无章，名称不一，层级有异，现在在“新县制”下划一起来。“新县制”施行以后，全国各省才有统一遵行的地方基层组织。它标志着国民党政府政治控制能力的增强。
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二是国家政权机构进一步下沉至乡保。在战前，国家政权机构只下沉到区一级。乡镇（或联保）保甲虽已承担部分国家行政事务，但其人员与经费均极有限。乡镇（或联保）一级，除乡镇长（或联保主任）一人外，通常仅有书记一名，保丁一名。保甲二级则分别只设保长与甲长。按规定，乡镇保甲长均是义务职，没有报酬，保甲经费每保每月通常只有二至五元，向保甲内居民征集，主要用于保甲长纸张笔墨等开支，因此，战前的乡镇（联保）保甲在法理上只能算是准政权组织。而“新县制”实施后，乡镇公所与保办公处则明显呈现出衙门化趋势。
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表13-3 长江流域数省乡镇公所员额编制与待遇（1943年）
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表13-4 长江流域数省保办公处员额编制与待遇（1943年）
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观表13-3、13-4可知，在“新县制”实施后，乡镇公所与保办公处的组织增容不少，乡镇公所职员人数最多者19人，最少者8人，此外另有乡丁十余人至数十人不等。按照《县各级组织纲要》规定，乡镇公所内除乡镇长1人，副乡镇长1至2人外，另设民政、警卫、经济、文化4股，各股设主任1人，干事若干人。此外还设有书记（乡民称之为“师爷”）、事务员、户籍员、会计员等，其组织结构已相当完备，其规模几乎相当于1930年代初期一个县政府的编制（“新县制”实施后，县政府规模扩大1倍以上）。
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在“新县制”时期，乡镇公所职员均为有给职，薪俸由县政府统一发给，列入县财政预算。乡镇长的月薪，在湖南大约相当于县政府科长的月薪，在四川、湖北，大约相当于县政府科员的月薪。
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这个时期，保办公处除正副保长各1人外，另设干事2～4人，分掌民政、警卫、经济、文化各项事务。保长一般领有薪俸，副保长与干事有的支薪，有的不支薪。
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乡镇长和保长的产生方式，按《县各级组织纲要》规定，正副乡镇长和正副保长分别由乡镇民代表会和保民大会选举产生，但实际上，在1947年以前，各省乡镇长和保长一般均由县政府直接委任，乡镇公所其他职员由乡镇长选派后报经县政府核委。
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这个时期，乡镇长和保长既脱产专任，又由政府任免，并领有薪俸（尽管很低），其已转变为政府公务员，当毋庸置疑。这个时期国民政府的有关法令，也承认乡镇保长为公务员。早在1935年，湖北广济县政府曾向省当局询问区长、联保主任、保甲长是否是公务员。湖北省政府的解释是，区长是公务员，而联保主任和保甲长“系由甲长、户长公推而从事于民众组织之人，均为无给职，不得认为公务人员”。[26]这说明，战前国民党政权只到区级为止。联保和保甲尚被视为民众组织而非官僚机构。区长是这个时期国家政权与民间社会之间的交接点，而联保主任和保甲长尚扮演着民间社会组织者的角色。
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“新县制”实施后，乡镇长和保长的身份角色发生了转换。1942年6月29日行政院训令称：“在新县制下之乡镇保甲人员，既系依法令从事于公务之人员，应认为广义之公务员，惟甲长不得免缓兵役”。[27]同年10月5日，行政院再次重申前令，并规定保长以上主管人员可以缓免兵役。次年1月28日，内政部又补充训令乡镇长可按委任职计算年资。1946年，湖北省还规定乡镇长可由委任文官11级至6级叙级。[28]很显然，这个时期的乡镇保长已由战前的民间社会组织者正式转变为国家公务员。
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