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以往学术界普遍认为，国民党执政时期，国家官僚机构只比帝制时代下降一级。[29]这一看法只适用于“新县制”实施以前的情形。“新县制”实施后，国民党政权进一步由区级下沉到乡保。乡保成为1940年代国家政权与地方社会之间的交接点。国家政权的扩张和渗透达到了历史上前所未有的程度。
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综上所述，1927～1949年的22年间，国民党政权在长江流域各省基层社会的渗透和扩张，有一个由浅而深的过程。大体而言，在政权初建时期（大约1927～1934年），忙于筹建上层统治机构，无力向县以下基层社会渗透，中央政令通过省下达到县衙以后，即被搁浅，无法再向下推行。这个时期的县衙门仍是国家行政机构的末梢。
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从1934年前后开始，至1939年“新县制”实施以前，县以下开始分区设署，在区署一级正式委任国家行政人员，国家行政机构下沉一级。这个时期，在区署以下推行保甲制度，但在多数地区有名无实。区署实际成为这个时期国家政权机构的终端。
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抗战爆发后，为了适应战时形势的需要，国民党政权加大了向基层社会渗透扩张的力度。1939年实行“新县制”以后，国家权力进一步由区署下沉到乡保，中央政令由省而县，由县而区，由区而乡，由乡而保，层层下达，连甲长也成为国家政权的“跑腿”。自上而下的政治轨道一直构筑到各家各户的大门口，把基层社会逼入了政治死角。“新县制”名义上规定县以下为自治体制，县乡均为自治单位，并“纳保甲于自治之中”，县设参议会，乡镇设乡镇民代表会，保设保民大会，甲设户长会议和居民会议，在法理上，甲长、保长、乡长、县长由下而上层层民选，形式上也构筑了一条自下而上的管道。但在实际运行过程中，自下而上的管道堵塞不通，县长、乡长、保甲长层层委任，各级民意机构有名无实。
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在法理上，县乡保甲长兼负着双重任务：一是执行国家下达的行政事务，二是办理地方自治事务。前者充当国家政权代理人的角色，后者充当民间社会组织者的角色。事实上，县乡保甲长的实际职责完全被国家行政事务所侵占。征兵、征工、征粮、征款不仅是战时及战后县长的主要职责，更是区乡保甲长的唯一职责。县区乡保甲不仅是一个基层政治组织系统，而且还肩负着基层军事组织的重要职能。保甲组织建立的初始动机只是作为一个“防治奸宄”的政治控制工具，其后却很快扩变为国民党政权抽榨基层社会人力物力的政治汲取工具。正是在这一转变过程中，乡保长得到了滥用职权和从中揩油的大好机会。
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 [:1703000762]
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 四 区长
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任何类型的组织建设，都必须具备两个最基本的条件：一是必须有一定的组织成本；二是必须有相应的组织队伍。
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在清代以前，中国社会具有一种独特的组织结构。
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一是正式领薪的官僚人数极少。据统计，19世纪末期，清朝中央政府官员2622人，地方官13007人，武官7464人，共计约2.3万人，[30]而当时全国人口突破4亿，平均每名正式官员需治理1.7万余人。如以地方行政官僚而论，这一比例则更悬殊。有人指出，18世纪末，中国每一知县统治人数大约为30万人，而革命前的法国，每一地方行政官统治的人口是3000人。[31]
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二是非正式的吏役群体数量庞大。清代除中央和省道级衙门的吏员不计外，仅县级衙门，就有“千县30万吏”之说。[32]
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三是县以下乡绅自治。据张仲礼研究，19世纪中国乡绅总数逾百万。[33]
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中国传统社会就是一个由数万名官员、数十万名吏役和百万乡绅组成的一个上中下有机衔接的整合体。这样一种独特的组织方式，在漫长历史的岁月中成功地维系了一个地域辽阔、人口众多的农业社会的整合。
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与传统社会相比，国民党统治时期的官僚组织形态发生了显著变化。为了应付“内忧外患”的大变局，国民党政府既不能像传统王朝那样“无为而治”，而传统文人士绅的衰亡，县以下的乡村自治网已经破裂，在这种情势下，国民党政府如要实现社会各层次的整合和控制，唯有建立一个从中央直统到基层的金字塔式的巨型官僚机构。
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与历代王朝相比，国民党政府的确建立了一个庞大的官僚机构。据1948年统计，国民党中央和省级公务员共计55.7万余人，另有公役、技工、警兵69.7万余人。县级公务员人数未见综合统计，若以“新县制”时期的县政府员额编制估算，当时一个县政府直属机关公务员约100人，县政府附属机关公务员约200人，全国县级公务员总数当在60万人左右。再将中央、省、县三级公务员合计，则1940年代国民党政府公务员总数当超过115万人，相当于清朝文官总数的74倍有余。
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表13-5 国民党中央和省市级机关公务员人数统计（1948年）
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但是，115万名公务员尚只填充了国民党政府整个官僚机构的上层部分。随着国民党政权由县而区，由区而乡，层层向下深入时，其公务员人数以几何级数增长。在1939年“新县制”实施以前，县以下的正式官僚机构只到区一级，县区两级机构规模尚小，人员编制尚有限。自“新县制”实施后，官僚机构延伸到乡保，县以下基层公务员人数倍增。据1942年的粗略估计，区干部约164612人，乡镇干部约686721人，保甲干部约12140908人，共计大约12992241人。[34]
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如此庞大的基层社会组织群体，其数量已是清代乡绅的十余倍。任何社会组织都必须有相应的经济系统为其提供物质资源。在中国封建社会，国家只需一定的农业税收即可供养数万名官员。而国民党政府时期，省以下政权的财政收入仍主要建立在传统农业税收的基础上。国家政权的财政需求剧增，显然与传统农业经济的发展不相适应。
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以湖北为例，据1942年湖北省政府主席陈诚称，仅湖北一省实行“新县制”就需要52万干部，若每人每月薪俸10元，全省每年就要6000多万元；若每人每月薪俸50元，全省每年就要3亿元。而当时湖北省的年财政收入仅1200万元，支付一省行政人员薪俸尚不敷远甚。[35]
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若就全国而论，据当时人的估计，近千万基层干部每月以维持其最低生活水平计，就需40亿元。[36]很显然，国民党政权在深入基层社会的过程中，面临着巨额的财政负担。据1946年底的统计，国民党中央政府的财政支出已超过其收入的5倍。[37]中央政府在入不敷出的情况下，一方面滥发纸币，同时对地方各级政府的经费预算大加削减，甚至停发。基层行政人员薪饷微薄，有的完全没有薪饷。政府实际上默许这些基层行政人员在与农民打交道中浮收摊派以维生，这等于政府每年从广大农民手中获取数以百亿的行政“暗税”。
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除了组织成本外，国民党政权的深入，还必须有一支健全的组织队伍。蒋介石也一再强调，要行“新县制”，首在得新人。实行“新县制”需要上千万基层干部。人才从何而来？作为一个现代动员型政党，国民党本可大量从基层社会中吸收党员，然后通过其意识形态的严格熏陶和组织训练，将党员源源不断地转化为基层干部。但国民党的基层党组织建设比其基层政权建设远为滞后。战前国民党党员不仅人数有限，而且集中在城市和上层，农村党员凤毛麟角。战时国民党党员人数虽有所增加，党的组织也向基层社会有所深入，但总体而言，国民党基层党组织仍不过是其基层政权的附庸和寄生体。国民党不是培养和派遣合格的党员去充当基层干部，而是不加甄别地将所有现职基层乡保甲长披上党员的外衣。易言之，国民党不是将合格的党员转化为基层干部，而是将不合格的基层干部吸纳为党员。
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国民党基层组织建设的另一条途径，是指望“公正士绅”和新知识分子接受党的训练后转化为基层干部。但是，这个时期，中国县以下基层社会与19世纪以前相比，已经发生了很大变化。前面已经谈到，自科举制度废除后，传统文人士绅逐渐衰亡，新知识分子城市化，如用梁漱溟的话说，有能力的人、有钱人和“好人”均相继离开了乡村，乡村成了穷光蛋、地痞流氓和土豪劣绅的渊薮。在这种情况下，国民党政府面临着三种选择：一是像中国共产党那样，彻底打倒土豪劣绅，实行土地改革，依靠农民，建立农村基层政权；二是放弃对广大农村的控制和管理，将国家权力缩回到县衙门一级；三是将国家政权强行向下扩张、渗透。
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对国民党政府而言，既要“安内”，又要“攘外”，需要大力汲取和动员民间社会的人力物力资源，必须强化对乡村社会的控制；同时，在1927年镇压农民革命后，国民党的意识形态和阶级基础已经转换，因此，第一和第二种选择均非国民党所愿，唯有第三种选择。