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区政权本为国家权力的延伸和加强，其结果却成为土劣借以自豪自雄的工具。土豪劣绅本不具备传统文人士绅的个人魅力权威、内在道义性权威和外在法理权威。他们所赖以支配基层社会的资源基础只是强制性的武力或财力。但是，当国民党政权向下扩张的时候，正给予他们以僭取法理权威的绝好机会。正如当时人所称：“土豪劣绅在农村社会里本来是很有势力的，但是他们的地位并没有法律上的根据。现在他们能够凭借一个与地方官府衔接的自治机关，时时向人民发号施令，加捐要钱，假自治的名义来垄断地方的事务”。[52]这样一来，土豪劣绅比以往更猖狂，也更具压迫性。
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对国民党政权而言，土豪劣绅对地方资源的垄断和对国家权力的侵越，无疑有碍于国家政权的扩张。1933年8月，国民政府军事委员会南昌行营重拾北伐旧绪，颁发《惩治土豪劣绅条例》，规定凡“武断乡曲、虐待平民”、“恃势怙豪，朦蔽官厅”、“变乱是非，胁迫官吏”、“逞强恃众、阻挠政令”、“假借名义，派捐派费”者，均应严加惩处。[53]这一条例颁布后，在少数省份，也动真惩处了一批土豪劣绅，但这一条例很快又为蒋介石本人无形否决。1933年10月，蒋介石训令不得妄自将惩治条例援引于“公正士绅”。[54]衡其用意，关键在于国民党政权无力派遣一支数量庞大的官僚队伍深入乡村，充实基层政权。在这种情况下，为了维持基层统治秩序，蒋介石不得不借重和仰仗地方原有的“公正士绅”。
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在传统王朝的盛世，士绅作为官民之间的中介和桥梁，官、绅、民之间多能维持一种良性互动关系。蒋介石寄希望于“公正士绅”的，正是太平盛世时代士大夫所担负的“道在师儒”、为民师表、移风易俗、促成郅治的角色。在1930年代的“剿共”和1940年代的“抗日”战事倥偬之际，蒋介石多次发表告士绅书，其字里行间所流露的旨意无不如此。无奈时势早已丕变，正绅衰退，土劣继起，乡村社会精英“上浮”，流氓豪强控扼地方。1940年代初期，湖北省民政厅一度训令各县广泛调查寻访“公正士绅”，结果发现，“现时士绅，比较正直的茂材异等之士，遍访几无一可以当选”。[55]在这种情形下，蒋介石所实际借重的并非“公正士绅”，而是掌握基层社会支配权力的土豪劣绅。土豪劣绅遂得乘机侵夺国家合法权力，并与国民党政权构成既相冲突又相交融、既相互依存而又彼此制约的复杂关系。
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 五 乡镇长
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随着国民党政权由区而乡、由乡而保甲的层层深入，土豪劣绅侵夺国家权力的势头非但没有受到抑制，反而同步增长。换言之，当国家政权越深入，土豪劣绅僭取国家权力的机会愈多，队伍愈庞大，农民所受的压榨愈强烈。当政权停留在区一级时，区级的职位毕竟有限。其后，国家权力逐渐下移到乡镇（联保），乡镇长和联保主任的职位，又成为土劣猎求的目标。
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1933年前后，中央研究院在江苏无锡曾调查104个乡长，发现这些乡长大都由富有田产的地主担任。104个乡长中，地亩最多的几及千亩，最少的也有二三十亩，平均122亩。
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表13-6 江苏无锡104个乡长的田亩与职业统计
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不过在“新县制”推行以前，区以下的乡镇长权力尚有限，且多出于民选，其作恶者尚非普遍。以江苏为例，据1933年的调查，当时区以下的组织是“乡辖闾，闾辖邻，乡闾邻长由农民公选，当选人以人格、知识和做事能力为标准，而且全为义务职，很多人都不愿干”。[56]这种情形在浙江亦同样存在。由于这个时期的乡镇长有职责而无报酬，甚至乡镇公所的笔墨纸张茶水等费用，亦需乡镇长私人贴补。乡镇长任务繁杂，但由于是义务职，如全脱产投入，势必影响本身的职业和生计，因此“乡镇长不愿就职者多，甚至有藉口出外经营商业无力兼顾乡务为辞”，辞职不干。
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但这种情形随着“新县制”的推行而逐渐改观。“新县制”时期，乡镇成为县以下基层行政的重心，乡镇长被国家政权赋予重任，权倾一方。按“新县制”规定，乡镇长兼乡镇壮丁队队长和乡镇中心学校校长。在有些地方，乡镇长还兼任乡镇信用合作社的社长。此外，乡镇还具有自己的财政预算，有权向所属居民征收捐税，作自己的财政开支。[57]这样一来，乡镇长集一乡政治、军事、经济、教育等权力于一身。乡镇公所官衙化，其职员编制按国家规定有一二十人，实际上大多超编，多者可达四五十人。[58]除正副乡镇长外，还有股长、干事、师爷、文书、事务员、会计员、户籍员以及武装乡丁。据一位名叫李月波的人回忆，他初中毕业后，本想继续读书，而他的岳父、内兄、堂兄等均劝他不要升学，留在乡公所做点公务，“以显门庭，光耀祖宗”。[59]这个时期的乡级职位隆誉到可光宗耀祖的地步，与战前情形已大不相当。正因为如此，战前“很多人都不愿干”的乡镇长的职位，这个时期却成为地方豪强猎求的目标。
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对国民党政府而言，土豪劣绅对基层权力的专擅与篡夺，无疑是其国家权力扩张过程中所遭遇的棘手难题和重大困扰。当“新县制”推行之际，蒋介石就提出了“用新人，行新政”的口号，希求将地方权力从土劣手中夺回。为此，国民党政府采取了两项措施。
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一是从法律上规定“有土豪劣绅行为曾受处刑之宣告者”不得担任乡保甲长，并将乡保甲长年龄限制在25～45岁之间。[60]
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二是要求各省、县、区举办各种人才训练所，吸收乡村优秀青年进行培训后，取代土豪劣绅担任基层行政人员。
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对于前者，因土豪劣绅曾受处刑之宣告者极少，其限制几等于无。对于后者，各省当局大都比较重视。以湖南为例。抗战初期，张治中主政湖南，他“鉴于过去‘地方自治’掌握于土劣手中所造成的失败”，上任伊始，即提出了一个“彻底改造基层机构”的宏伟计划：发动知识青年到农村去，造成新知识分子、新青年和农民相结合。他第一批召集4000名高中文化程度以上的城市男女青年学生，派往各县开展为期半年的民训工作，接着，他在报纸上刊登“登记知识分子充任县市各种干部人员”的大幅通告，计划在半年之内，训练5万名青年知识分子去充任保长、乡镇长和县长，更换原有的地方基层干部，使基层政权彻底脱胎换骨。这一雄心勃勃的计划在当时曾引起莫大反响。但张治中未久因长沙大火而去职，这个计划亦半途流产。据张治中后来回忆说：“当我离开湖南之日，这一个艰巨的工程还没有完整展开”。全省乡保长中，大致40%是中学生，30%是当地士绅，30%是原来的乡保长。[61]
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除湖南外，其他各省也举办了各类训练所、训练班。据1942年底的统计，全国总计已训练各种人员1160724人，其中乡镇保甲长792672人。[62]乡镇保甲长受训人数约占当时全国乡镇保甲长总数的10%。其后几年，各省当局仍坚持不懈地训练，到1949年，全国乡镇保甲长大约半数以上受过训练。
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除了训练外，国民党政府还于1944年7月颁发《各省推进乡镇保甲干部人员考试办法》，要求各省以考试的方式严格选拔基层干部。为此，各省成立普通考试委员会，并在各县成立考试分会，以县长兼考试分会主任。在湖北，各县考试分会大多在1945年上半年成立，并相继举行了乡镇保甲干部人员考试。考试分甲、乙、丙三级，考试对象，甲级考正副乡镇长，乙级考保长和乡镇股主任及干事，丙级考甲长及保干事。考试程序分为初试、训练、再试。初试及格后予以训练，训练结束后再举行再试。考试科目，初试甲级为国文、国父遗教、中国史地、地方自治、新县制各项法规；乙级为国文、党义、中国史地、地方自治；丙级为国文、党义与地方自治。再试科目则以训练课程考试之。[63]
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平心而论，国民政府为选拔和训练基层行政人员，亦可谓煞费苦心，但是，受训的实际效果如何呢？这里不妨引录一段当时有关专家的观察：
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以往的训练，虽然不乏成绩的表现，但大体的说，显然未能收到预期的效果。盖此等训练所，大都经费支绌，设备简陋，训练期间极短，而所列课目则极为繁复，教官类多由党部及政府职员杂凑而成……尤以受训学员，无论现任者或非现任者，程度参差不一，欲施以同一的训练，亦感无限的困难。这种训练，各地方当局不乏以之敷衍功令，或粉饰治绩者。更有野心之徒，以主办训练机关为培养私党，布置爪牙，以广置一己之势力者，是则训练反为行政上的浪费，或弊政发展的源泉矣。此外，因为训练缺乏效率，无数青年，意志薄弱，识力未充，一入社会服务，受环境渲染，习气变坏，而欲望提高，以训练为护符，以同学会等组织为声援，勾结土劣，为害地方者，尤比比皆是。现在有很多人为这种现象而痛心，所以对于训练青年以担任地方公职一举，表示怀疑，甚至出以反对者。[64]
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选拔和训练的目的本是为了“用新人、行新政”，然而其结果却适得其反：一是给旧土劣造新身份；二是造就出一批新土劣，时人讽之为“科学化的土劣”。[65]概而言之，均不过为乡村新旧土劣势力增加一层新的政治护符而已。
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表13-7 “新县制”下的乡长个案史
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表13-7所列两个乡长个案，系社会学者蒋旨昂于1943年在距重庆不远的两个乡村实地调查所得。从两个乡长个案中，可以明显看出：（1）两个乡长均出生于富绅和地主家庭，家产雄厚；（2）年龄、学历大致相当：30多岁，中学文化程度，并非旧式绅士；（3）“新县制”前曾担任过乡长或联保主任，且均有劣迹；（4）甲乡长受过训练，乙乡长不愿受训，但仍被任为乡长；（5）乙乡长是袍哥大爷，而且一妻二妾。