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银洋罚得多，未见做什么，转而怀之送回去，家里买田稞。
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说到办征兵，天地也寒心，多数适龄包庇尽，无钱抽独丁。
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开口是军人，我说你不行，队丁下乡打百姓，纪律不严明。
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莫说太无人，国家不安平，大家忍气又吞声，苦了众生灵。[71]
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“童谣”描述了一位贪污包赌、私刑滥罚和征兵舞弊的乡长。老百姓用“童谣”的形式向省政府控诉这位乡长。这位乡长的劣迹在当时基层行政人员群体中具有相当的典型性。在湖北省档案馆现藏民国档案中，尚存有1947～1948年间各县控诉乡镇保长的案卷1692卷，每卷涉及多个控案，如平均每卷以5个控案计，则被控乡镇保长在8000人以上。笔者曾抽查其中100卷，发现被控乡镇长与保长的比例约为5∶1。结合前面27县基层行政人员的品行能力动态表，可以认为，这个时期乡镇长的作恶，远比保甲长为普遍，对国家权力的侵蚀最严重。“新县制”时期，乡镇公所是县以下基层政权的重心，乡镇长一职自然也成了土豪劣绅猎求的重点目标。
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表13-10 湖北乡镇长被控原因统计（1947～1948年）
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 六 保甲长
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长期以来，人们谈起基层政权的弊端，必涉论保甲长的作恶。事实上，当时的大量事例表明，在国民党县以下基层行政人员群体中，其作恶的程度与职位的高低往往成正比，即职位越高，滥用权力的现象越严重。人们谈论保甲长时，常常将保长和甲长相提并论，不加分别。其实，无论是社会构成，还是群体角色上，甲长和保长均有所不同。
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首先来看一下保长的群体构成。
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表13-11 安徽省各县保长年龄职业和教育程度统计（1934年）
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表13-12 湖北12县保长教育程度统计（1943年）
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有关30～40年代保长群体的统计资料极少。目前所见比较完整的，要数1934年安徽省各县的保长统计。是年该省保长受教育程度以小学毕业（含同等学力）者居多，占56.6%，其次为中学毕业（含同等学力），占25.2%，文盲占18.2%。对比当时其他各省保长的情形，安徽省保长的受教育程度可能还算上乘。如1933年行政院农村复兴委员会在河南农村的调查，发现“保长多数没受过正式教育，不过粗通文字而已”。[72]在四川，据1939年的抽样调查，保长中具有小学以上文化程度者占56.8%，不识字者占1/3。[73]在湖北，据1936年该省呈交内政部的保甲统计报告称：“保甲长的任务，按照条例规定，只须有普通常识，即可推选充任，悬格本不为高，无如近年以来，乡村优秀分子多集中都市，其比较公正之士绅，复相率规避，不肯承充，因之一般保甲长程度，每苦低下，人品亦至为不高”。[74]直至1940年代，该省保长尚有20%～30%不识字。
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总体而言，保长受教育程度偏低，而且参差不齐。当时国民党中央和省县的政令往往一直下达到保一级为止。保办公处有“仰止堂”之称。由于保长文化水平低下，许多人看不懂法令，“欲其对下宣达政令，对上书面呈报，自难得美满结果”。[75]国民党各级政府素来偏重书面公文，如规定保长平时必须填报的户籍人口异动表即有9种之多，[76]此外还有各种报告文书，以至于保长不得不专门雇请“师爷”写报告、填表、绘图、具结。[77]保长穷于应付，只好敷衍塞责，或者干脆将各种政令置之高阁。当时有人戏称保长的字纸篓才是真正的“仰止堂”。
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与其受教育程度相联系，保长的出身比较庞杂。1943年社会学者蒋旨昂在对重庆附近两个乡调查后，认为“门第关系在保长之资格上常显重要，许多保长住的地方，就是以他的姓为地名的……这表示保长在那保是久远的大户”。但是，他又说：“如说保长全是由富绅担任了，则大谬不然”。他举例说，1939年，乙乡共有19位被县长确认的“富绅”，内中只有1人是保长。当时该乡共有27个保，其余的保长中，有的是中医，有的是小学教员，有的经过商，内中还有一个有30石租的和尚。[78]1940年代，另一位社会学者胡庆钧通过对云南乡村基层政权的考察，也认为“担任保长的并不是属于绅士这一流人物”，而大多是“介乎农民和绅士之间的人物：可以是比较清正的小学教师，也可以是专爱打听是非，脱离农作的闲人，也可以是做小本买卖的行脚商人”。[79]
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一般说来，保长在乡村中大都具有中等的经济地位，中小地主和富农居多，但也间或有穷人担任者。1933年，行政院农村复兴委员会在河南农村曾调查过21个保长，内中田产在30～40亩的有8人，50亩以上的有9人，不到10亩的有4人，认为“保长的经济情形比较还是殷实的，是中多数是富农”。[80]1940年代的保长，一般是兄弟多，有一定资产，怕当兵，就当个保长，可以免兵役。当保长的一般能说会道，有一定的活动能力和办事能力，有的是流氓地痞。有相当文化和社会地位的人是不屑当的。[81]
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为什么有相当文化和社会地位的人不屑当保长？大致有这样几方面的因素。
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第一，保长地位低微。
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在国民党政府的行政层级里，保长是一个最低微的公务员，“上自高级一切文武官员，下至所丁役卒等类，凡有莅临，必须诚惶诚恐，必敬必恭”。[82]在清代以前，人们将“乡约、保正、差”比做“蚊虫、跳蚤、虱”；这个时期，民众心理仍以对待过去乡约保正的态度来对待保甲长。[83]尽管在“新县制”下，国民党政府正式承认保长也是公务员，但实际上保长永无上进的机会，相反常受上官凌虐辱骂，甚至性命堪虞。
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1940年代的湖北省民政厅档案中有这样两份材料：一是湖北黄陂自治乡第5保保长熊绍初因该保壮丁迟交一天，被乡长捆绑毒打一顿，勒索硬币80元，草鞋费2元。二是在湖北南漳，有某国军部队饬令一保长以半价购米，保长无法应付，竟被吊打，气愤之余，投水自杀。[84]再如在湖北枣阳，某国军一团长率领数百人过境，因酒席招待不周，借故将保长枪杀。[85]