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决议：遵照奉行。[96]
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由于国民党政权对民间社会资源的过度汲取，导致官民利益严重冲突，官民矛盾极端激化。在这种情况下，置身于官民之间的保长，他如果存着一份乡梓情谊，顾及和认同地方民众利益，就不能很好地完成上级官厅所交办的任务，势必遭到上峰的谴责，甚至凌虐辱骂，鞭笞吊打。他如果完全倒向政府的怀抱，毫不顾及地方民众利益，虽然能“讨得政府好”，必“失去民众心”。1938年，安徽铜陵县城厢641名保甲长联名代电南京国民政府，陈述他们置身官民之间的两难处境：
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保甲人员系以地方人办理地方事，事繁责重，如认真办理，则招怨地方，倘从事敷衍，则废弛政务。如征兵、筹款、公役等事，多为易于招怨之尤，稍事破情，即受捏名控告……办公务人，欲敷衍从公，则不免上峰之谴责；实事求是，则又开衅地方，为好事人所诬陷，进退维谷，依据不知所从。特联名电请曲示矜恤。[97]
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在这种进退维谷的两难处境中，保甲长面临着两种选择：一是顾及和保护地方民众利益，保持自己在村民心目中的声望和地位，拒绝充当政府的“扒手”；二是彻底投身于政府的怀抱而不顾及村民利益，并从国家对村民榨取资源的过程中徇私舞弊，捞取好处。
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正是在职责繁重、地位低微和官民利益日益冲突的情势下，保甲长一职成为“有钱有势者不屑为，有才有学者不肯为，有德有品者不忍为，忠实笃厚者不敢为”的职务，[98]而愿充任保甲长者，“大多非刁滑不肖之徒，即愚昧无知之辈，前者多勾结权势，营私舞弊，作威作福，鱼肉乡民；后者则畏惧权势，唯命是从，稍有未遂，或遭无辜殴辱，或被非法逮捕，纵蒙冤屈，亦不敢伸雪，故基层保甲人员可恶者固属比比皆是，可怜者亦不乏其人”。[99]
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1947年上海《大公报》曾刊载一篇文章，作者列举了其家乡保长递嬗更替的过程：
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“新县制”开始时，保长由一位种地的知识分子出任，一则他为人坦率公正，在保民心理上树有信用，再则“新县制”刚推行，他指望保长角色和旧县制时期有所不同。但上任以后，县政府催征催借，乡公所要丁要钱，以及别的机关不该干涉的也要干涉，无权指挥的也来指挥，时常有办不通的公事临头，家里如同一个不营业的旅馆，家庭经济无形中大开漏洞，结果弄得满身创痕而告退。接任的是一位以庙为家，灶里时常可以长得出青草，过去作过皮匠，如今无事作的光棍。此人头脑转得几个弯，口齿很伶俐，只是不屑于从事生产，游手好闲。由于他生活艰窘，起初保民都同情他，容忍他数额不大的超额摊派，但这样一来反鼓励了他的贪婪。由于普遍的兵役贿买顶替，他忙了，也阔了，跟着生活一浪漫，就由实际的单身汉转为名义上的单身汉。[100]
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从上列两个保长更替的事例中，可以看到在国家权力的过度压制和榨取下，比较正直而有信用的保长无法苟存，只好退位。而让给流氓光棍一类的边缘人物充任。而后者之所以乐于充任，乃可以借公职以饱私囊。越到后期，后一类人物在保长群体中所占的比例越大。
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和区乡镇长职位不同的是，保长一职因位卑职繁待遇低，有钱有势的土豪劣绅不屑为之，但他们自己虽然不出面，仍不免在幕后予以操纵，将保长变成他们手中的傀儡。所以社会学者胡庆钧于1947年调查云南基层政治后，得出一个结论，认为保长处于政权和绅权两种权力的夹缝中，是一个既可恨又可怜的角色。[101]由于保长受绅权操纵或畏惧绅权，于是在执行政策的过程中，往往劫贫纵富，征兵征粮均以无钱无势的小户为征取对象；也由于他极力依附政府权力，以至于将官民之间的矛盾同化为自己与村民之间的对立。村民们往往将国家榨取所带来的痛苦一股脑儿归咎到保长身上。尽管区长、乡镇长的作恶程度比保长更甚，但由于保长是直接执行者，被村民们看作国家政权的化身，因而保长往往比乡镇长更为村民所痛恨。保长实际上成了国民党政权的替罪羊。1949年新旧政权更替之际，国民党上层文武百官纷纷一走了之，留下几百万乡镇保长替国民党赎罪。如果严格按照土地占有量来衡量，一些保长实际够不上地主资格，但由于人们对他们派夫、派款、抓壮丁等，恨之入骨，不将他们扣上地主恶霸帽子不能泄愤解恨，于是有的将宗族共有的祭田也硬加到一些保长头上，“玉成”其地主资格。土改时期，各地保长几乎无例外地被划入地主阶级行列。
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尽管人们常将保甲长相提并论，但甲长实际上是一个没有多大职权的角色，因而滥用权力的现象并不多见。笔者检阅湖北省1948年前后的数千宗基层行政人员控案卷宗，没有发现一例甲长被控案件。事实上，当时很多地方的甲长是由各户轮流坐庄，其职责不过是为保长跑腿而已。
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[1] 易劳逸：《流产的革命》，陈红民等译，中国青年出版社，1992，第331页。
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[2] 闻钧天：《中国保甲制度》，商务印书馆，1935，第1页。
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[3] 孙海泉：《论清代从里甲到保甲的演变》，《中国史研究》1994年第2期。
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[4] 张益明：《南京国民党政权的乡村机构演变之特点》，《南京大学学报》1987年第1期。
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[5] 黄伦：《地方行政论》，第136页。
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[6] 高亨庸：《县政机构之改进》，正中书局，1941，第42～43页。
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[7] 高亨庸：《县政机构之改进》，第42～43页。
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[8] 行政院农村复兴委员会编《浙江省农村调查》，商务印书馆，1934，第235页。
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[9] 《江苏省农村调查》，第81页。
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[10] 《剿匪省分各县分区设署办法大纲》，《湖北第一次全省行政会议汇编》（1935年3月），第54页。
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[11] 胡次威：《民国县制史》，第114～115页。
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[12] 《湖北第一次全省行政会议汇编》（1935年3月），第14页。
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[13] 《改进湖北政治意见》（1937年1月），第6～7页。
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[14] 《江苏保甲半月刊》第1卷第23期，1935年12月。
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[15] 闻钧天：《中国保甲制度》，第405页、第428页。
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