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尽管各级党部和党人要求垄断政治资源的呼声非常强烈，但南京政府并没有完全沿袭北伐时期以入党为入仕先决条件的规定。国民党中央对地方党部的提案持慎重保留的态度。蒋介石也坚持党控制国家并不意味着党员应该垄断政权的主张。1926年8月14日，蒋介石在一篇讲话中谈道：“‘以党治国’这句话，不是说我们党员统统做官，统统到政府里面去治国，而是要拿党来做中心，根据党的主义、政纲、政策决定了政治方案，交给政府去实行。党不是直接施政的，是透过政府做发号施令的机关。”[7]建都南京后，蒋介石在1928年7月18日的一次讲话中，再次强调“以党治国，并不是说以党员治国，是以党义治国”。他还批评“有些党员错解了以党治国的意思，以为党权高于一切，我既是中国国民党党员，便比旁人高一级，你们都要听我的话。有这样错误的人，是不配做党员的”；“党员是只有义务，没有权利的”。[8]
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1927年5月16日，刚成立不久的南京政府颁发一道训令：“政府用人，在不妨碍党权范围以内，不拘有无党籍，选择录用，俾所学所用，各效其长，则人无弃才，政可具举。”[9]此训令实际打破了广州国民政府的前述规定。
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1929年，南京市党部提出“用人先尽党员任用，裁员先尽非党员裁减”。国民党中央批示：“如党员与非党员能力相等，应照所拟办理。”[10]这一方面承认党员有优先入仕的特权，另一方面也强调以“能力相等”为前提，并非无条件的绝对的优先。同年，国民党中央常会又决议：“在训政时期，各级政务官之人选，应以中国国民党党员为限。”[11]据当时对政务官的界定，乃指由中政会议决任命的官吏，大致包括国民政府委员、五院院长、副院长及委员、各部部长、各委员会委员长、各省政府主席、省政府委员及各厅厅长、各特别市市长、驻外大使、特使、公使及特任特派官吏等。政务官俱为“党国要人”。政务官之外，均属事务官。事务官资格并无党籍限制。
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1931年12月，国民党中央全会又议决：行政院各部长人选，采用人才主义，不以国民党员为限。[12]行政院各部部长应属政务官。此决议又似乎打破了前此所颁政务官必须是党员的规定。由此以观，战前国民党对党员从政的政策有些反复不定。
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再观这个时期公布的公务员任用法，简任、荐任、委任3级公务员任用资格，每级各有5项，具备其中1项即可。5项资格中党籍居其一。即分别“致力革命”10年、7年、5年者，分别具备出任简任、荐任、委任各职的资格。这意味着党籍是入仕条件之一，但不是必要条件。事实上，当时国民党党员中具有5年以上（含5年）党龄者并不多。据1929年统计，具有5年以上党龄的国民党员总计不过15779人，仅占党员总数的5.9%（参见表9-1）。也就是说，绝大多数国民党党员并不能依据这一规定跻入公务员行列。故当时有人指出：“今日国民党党治下，公务人员的任用，党籍不是绝对的条件。”[13]
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表9-1 国民党党员党龄统计（1929年）
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党员、党权与党争：1924-1949年中国国民党的组织形态 二 入党与入仕的关联
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大体上，战前国民党中央和省级政权的关键性职位多数由国民党党员控制，但并没有完全做到政务官以党员为限的规定。据何廉回忆，他于1936年进入南京政府时，政府中国民党人占多数，但非党人员也不少。如行政院秘书长、政务处处长、外交部一位次长、实业部部长和一位次长、铁道部部长等均不是国民党党员。[14]何廉本人在南京政府任职多年，始终未加入国民党。在地方大员中，也有的是先当官，后入党的。1935年，湖北省民政厅厅长孟广澎不是国民党党员。由于孟是政学系分子，CC系控制的湖北省党部为了攻击孟，乃以政务官非党员不能充任为由，要求行政院免去孟的民政厅厅长职务。其结果，孟由张群和另一名国民党中央委员介绍加入了国民党。[15]吴鼎昌于1937年11月出任贵州省政府主席时，也不是国民党党员。入党是在他当上省主席以后的事。也有少数政府要员始终未入国民党。如黄郛始终拒绝加入国民党，但这并未妨碍他的仕途。[16]
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检阅战前各级政府公务员的党籍比例，可以进一步了解国民党党员对政治资源的实际控制程度。表9-2显示，战前中央机关公务员中，特任和简任两级公务员有党籍的约占一半。特任和简任官多属政务官，由此亦可见，政务官以党员为限的规定并未严格执行。其次，荐任和委任级公务员中，有党籍者只占20%～40%。总计中央政府机关公务员中国民党党员所占的比例，1929年时为36%，1933年时降至22%，1939年上升到45%。对一个号称一党独裁的政权来说，这一比例并不显著。
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在地方公务员中，除行政主管官员（如县长）中党员所占比例较高外，一般公务员中党员比例甚低。南京、上海是战前国民党统治的核心地区，1929～1930年，两市政府公务员中，党员仅占10%～18%（参见表9-3）。县政府机关党员则更少。故当时国民党中央认为：“现在政府机关服务人员多非本党党员。”[17]国民党党报对此更深有感慨地说：“在党治下之政治机关，党员人数如此少数，实有失党治之精神。”[18]
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总之，战前国民党党员对政治资源的控制，尚未达到独占垄断的程度。那时事务官有无党籍，无关紧要；即使在政务官中，非党员亦占有相当比例。论者有谓国民党籍是供职国民政府机构的先决条件。[19]这一说法显然不确。
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表9-2 国民党党员在中央公务员中所占的比例
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表9-3 国民党党员在地方公务员中所占的比例
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战前南京政府在党外主要吸纳了两部分人：一是北洋旧官僚，二是专家知识分子。有论者称，蒋介石之所以吸纳和延揽一批非党分子进入其政权体系，在很大程度上是迫于当时国内民主潮流的压力，才被迫在开放政治方面做出稍许让步。[20]事实上，战前国民党党员的数量和质量都不充实，吸纳党外人才主要出于其政权统治需要而采取的主动措施。由于政权初建，各方需才孔亟，而党内人才有限，只得向党外求才。这几乎是每一个新兴党治政权的必经阶段。
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何廉曾以非党员身份先后出任过行政院政务处处长、经济部次长和三青团中央执行干事兼经济处处长等职。据何廉解释，“当北伐进入高潮，委员长逐渐控制政治权力后，他得在那些有政治事务经验的人员中寻求帮手。由于CC系人员太年轻，太没有政治经验，委员长不能指望CC系应付错综复杂的情势。黄埔系人员也太年轻，而且专门处理军务。因之，当北伐到达南昌时，委员长开始从CC系和黄埔系之外物色有经验的人帮忙，他转向北洋政府中经验丰富的人”。[21]何廉的解释并非没有根据。如蒋介石在南京政权初建时曾感叹说：“今之行政机关所最难者，不用一旧有人员，则手续多有不便；用一旧有人员，则旧有之积习，照随之而入。”[22]蒋介石所指的“手续”，实际上也就是何廉所称的“政治经验”。在这种两难处境下，蒋介石倾向于选择后者。
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国民党执政初期，其党员大多是北伐时期加入的知识青年。据1929年统计，29岁以下的党员占国民党党员总数的56.1%；从入党时期来看，1926年和1927年入党者占79.3%。[23]蒋介石认为，这些年轻党员见识浅，好冲动，言行幼稚激进，染有共产党的某些作风，缺乏行政经验。他说：“我们一班党员，要自己知道我们一定有很幼稚的言行，我们既无十分经验，又在目前共党势力尚未消灭之时，不知不觉之间，免不了会袭用共党手段和政策。”[24]鉴此，蒋介石不敢放任他们入仕从政，而宁可吸纳一批保守老成而“富有政治经验”的北洋旧官僚参加新政权。蒋介石一再强调，如果将国家大事交给这些年轻人，“直是以国家、社会全体之生命作儿戏之试验品”。[25]这一看法，也代表了当时一批国民党元老的心态。他们认为：“凡行政人员皆老成，凡办党同志皆幼稚。”[26]国民党中央之所以不让地方党部直接干预地方行政，在很大程度上也是基于这样一种考虑。
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1936年2月，在一次中央常会上，中央组织部部长张厉生曾就党员从政问题与蒋介石发生过一次争执。张厉生申称：“现在的党，实在感到无切实之工作，致省党部以下组织庞大而无所用之。如中央不予党以工作机会，使党部减缩亦可。此视中央之政策如何耳。”蒋对张厉生之言，颇不以为然。蒋认为党没有切实的工作可做，系党自身缺乏主动性和能力，不应该责备政府。蒋批评党内同志“不应专为猎取政府中的高位，比如有些很年轻，年在三四十岁之间，就要担任次长，我是不赞成的”。蒋以为党内年青同志无经验，易滋事，故不肯多畀责任。[27]时任中央党部秘书的王子壮对此感慨地说：“蒋先生对于党的不信任，似一切党员均为幼稚无能也者。此殆即蒋主张还政与民，党人不再滥竽其间之故欤？凭情论之，党人幼稚之处诚所难免，但所谓党人十分之九未得与闻政治，以其绝无机会参加之，党人而对政治有所主张焉得而不幼稚。少数党人之为达官者，亦以任用亲友为尚，于是党人吃党，坐食山空，以迄今日。责问国是，每以不应一党专政为言，呜呼，所谓党者，徒被骂名而已。蒋先生亦受此影响，其形迹历历如见，是诚冤狱矣。”[28]
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王子壮所言，大致代表了当时相当一批年青党务干部的看法。他们认为执政党应使多数党员直接从政，“党人只能办党而不入政途，已属畸形”。[29]王子壮还分析说：“北伐时期极为迅速，于一二年之时间而能奠定全国，此固可喜，然牵就各方，容纳投降之事则甚多，于是自己之阵营转为复杂。其后之内战延长，此仆彼起，皆此辈之反复作乱有以致之也。同时以剿除叛乱而有功之人亦不能不予以位置，于是政治方面，党人之出路少矣。”王申言：“所谓以党治国，除中央之大方针决之于党外，党本身所谓党员者，每以不易参与政治为憾。如蒋先生则以为党人应埋首作下级工作，不应作官，故中央工作人员中，至多如张道藩提至次长为止。然以目前之情形论，只一江苏可谓以纯粹党人之力主持省政。”在王看来，由于党人出路少，党员从政难，“就实际言之，党之政权，形式而已”。[30]
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蒋介石当时的首要考虑，是如何维持由北洋政权向南京政权的平稳过渡。在他看来，保守现状是维持稳定的第一因素。而要保守现状，最好是援用“老成”而“富有政治经验”的北洋旧官僚参政。这些人虽然不明党义，但能使政权在传统官僚轨道上平稳运行。据《中央日报》1928年7月22日报道：“北平克服，伪政府人员均摇身一变，投入本党。”1929年，南京政府的10名部长中，至少有4名是由北洋旧官僚担任。[31]故当时有“军事北伐，政治南伐”和“南京政府，北京内阁”之说。由于北洋旧官僚、旧职员的群相涌入，旧的政治作风和价值观念也随之带入新政权中。在一些国民党党员看来，“党几乎为北方官员的影响所控制了，就同它当年被共产党所控制一样”。[32]“年来政治失败，皆由于广用党外人。”[33]这自然使一些有理想有抱负的党员深感失望。