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另一方面，国民党党员未能全面垄断政治资源，也与其人事制度不健全有密切关系。国民政府虽然设有考试院，但其实际职能非常有限。政务官既不归其任命，事务官也未归其选拔。政务官名义上由中央政治会议议决，实际则掌控在蒋介石个人手中；事务官的任免权则分掌于各部门和各机关主管之手。当时，政府各机关用人实行长官负责制，或可称之为长官承包制。机关长官对其下属可以任意辟用，任意罢免，悉视其个人好恶以及关系亲疏而定。何廉1936年出任行政院政务处处长时，对行政院中盛行的裙带风惊讶不已：“院中大小官员的任免几乎都是通过个人关系来解决的。尽管在考试院的督导下，实行着一种考试制度，但大小官职都不是通过这种制度来替补的，要有也只限于那些比较低微的职衔。理论上说，大小官职的委任，该人的学历、经历等需经隶属考试院的铨叙部的审批。实际上，这些履历表只是一具纸文，考试院对任何人推荐的任命极少否决过。”[34]
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用人既乏规制可循，职位更无制度保障。主管长官一朝易手，下属各员亦随之大换班。时称“更换一次首长，荐信三尺，带员数十，赶走一半”，[35]即为写照。在这种情形下，即使有“用人先用党员，裁人先裁非党员”的规定，在实际运作中并不能切实做到。因为各机关长官用人时，不问党不党，才不才，只问亲不亲，派不派。对谋职谋位者而言，关键是有无奥援，有无背景，至于党籍有无，实无关宏旨。王子壮即称：“各机关一以人才是务（是乐观的看法），或以亲友为援引（是悲观的观点）。在长官之心目中，固无党的观念，乃以蒋先生等负党国重任者，系以党的立场之故，亦不得[不]佯奉之。实质上绝非党的政权。”[36]
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官常失范，必然导致党纪党德失滥。自清末废科举后，旧的官僚选拔机制不复存在，而新的政治录用制度一直未能建立。作为一党专政的国民党政权，本可通过严格的党员选拔机制，将切实认奉党的意识形态的党员源源不断地输入到各级政权的官僚队伍，建立一种新的政治录用体制。但国民党党员的吸纳机制和政府人事制度很不健全，因而也无法有效地将党员直接转化为政府官吏。在那时官场，党籍有无，对个人升迁并不重要。况且国民党中央还曾经决议：“凡在军政各机关服务人员，虽非入党，一律以党员论。”[37]既然党籍不是入仕的必要条件，入仕后非党员亦以党员论，党员在政治地位和晋升机会上，比非党员并无明显的或潜在的优势。对普通党员而言，党籍并不能带给他们实际好处。普通党员既无政治内幕的知悉权，更无政治决策的参与权。赖琏在1936年国民党“五大”上当选为国民党中委后，颇以为可以参与中央的内政外交决策，结果除了参加几个不重要的会议外，连比较重要一点的政治消息也只能依靠每天看报纸才能获得。中委尚且如此，普通党员更可想而知。
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入党既不能带来什么好处，党票贬值乃势所必然。随着党票的贬值，党组织对党员的吸引力和约束力，以及党员对党组织的凝聚力和向心力，均大为消减。1927年以后，国民党的大部分追随者是出于现实利益考虑的功利主义者和投机主义者。党票如果不能带给他们实际的好处，他们必然视党籍为无足轻重。加之国民党中央规定各级党部不能干涉各级行政机关的人事任免，党组织对从政党员完全没有约束力。对从政党员来说，掌握他们政治前程的是所在机关的上司，而不是党组织。即使受到党纪处分，也不影响其在政府机关的升迁。在这种情况下，党纪自然无法有效地执行。因为即使开除党籍，党员也感到无所顾惜，有的干脆自动脱党。复兴社发起人之一的刘健群即指出：“现在本党的党员，除了死刑而外，甚么都不怕……至于开除党籍，更是毫不在念，因为不但开除和恢复是一套骗人的把戏，就算根本开除，也不见有如何的损失。”[38]
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党员对党的向心力，一般源于两方面的因素：一是对党的意识形态的忠诚信仰；一是对个人现实利益的考量。一个革命政党，在执掌政权以前，党员及其追随者面临着艰难困苦甚至生命危险的考验，非具有坚强信仰者不为之；而当执掌政权以后，入党者多数怀有现实功利目的。他们会算计入党能给自己带来多大实际好处。如政治录用的优先权，政治内幕知悉权，政治决策参与权，社会地位的优越感，或经济上的实际利益等。倘若一无所有，仅靠意识形态宣导和政治思想教育等手段是难以约束党员的。党的整体利益必须与党员的个人利益联结起来，党对党员才具有吸引力。只是一味强调党的利益高于一切，强调党员只有义务，没有权利，便难免流于空谈。时人称：“查现时各下级组织，少有工作，形同虚设，且党员更多行动自由，甚或不接受党的命令，其所借口者，以党员只有义务，毫无权利，虽加以申诫或开除党籍，彼等殊无所谓。”[39]
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在现代政党中，为了加强党员对党的向心力和凝聚力，给党员以政治上的适当好处，成了政治惯例中的公认原则。美国政治学者古德诺早在1900年即指出，维持一个政党不是一件容易的事，它需要做大量的工作，不能指望那些热心于党务管理和政府工作的人从纯粹无私的动机出发，贡献出必要的时间和精力来从事这项艰巨的工作，必须给以他们某种形式的报酬。[40]国民党本不是一个充满意识形态魅力的政党，在没有实际利益的驱动下，党员对党日趋冷淡，甚至对党的生死存亡亦漠不关心。国民党组织的松弛涣散，其政治录用机制无疑是一个重要因素。
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战前国民党党员对政治资源的有限控制，从另一个侧面反映了国民党党治的脆弱性。1927年后，国民党形式上执掌全国政权，实行一党专政，但此时的国民党实际上并不具备高度党治的自身实力和社会条件。1929年，国民党普通党员仅27万余人，到1937年，亦不过52万余人。这几十万党员即使全部转化为官僚行政人员，也难以对人口数亿的大国实行高度党治。1929年，南京政府仅控制约8%的国土和20%的人口；到抗战前夕，它已能对25%的地区和66%的人口实行统治。[41]但这种统治实际上是非常脆弱的。由于党力不足，南京政府一方面只能将政权的组织触角囿限于上层和城市，县以下农村基层社会任由土豪劣绅和地痞流氓打着其旗号胡作非为；另一方面，大量吸纳北洋旧官僚进入其各级政权系统，使北洋官场的政治文化得以在南京政权中延续下来，形式上建立了一个新的党治政权，实际上党权根本没有触动既有的社会和政治权力结构。战前国民党党员对政治资源的有限控制，正是国民党党治脆弱性的表现。
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[1]大愚译《外人之共和观》，经世文社编《民国经世文编》（政治），沈云龙主编《近代中国史料丛刊》第50辑，第245页。
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[2]孙中山：《国民党党员不可存心做官发财》，《孙中山选集》第1卷，人民出版社，1956，第463～464页。
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[3]《中央执行委员会第十八次会议录》，《中国国民党周刊》第18期，1924年4月27日。
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[4]《国民党政府政治制度档案史料选编》（下），第202～203页。
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[5]白云梯：《彻底实行以党治国提案》，《中央党务月刊》第66期，1934年1月；鲁学瀛：《论党政关系》，《行政研究》第2卷第6期，1937年6月。
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[6]《解释以党治国之意义并确定以党治国之方式案》，《中央日报》1928年7月31日。
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[7]蒋介石：《党员的责任和地位与组织纪律之重要性》，张其昀主编《先总统蒋公全集》第1册，第518页。
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[8]蒋介石：《中国建设之途径》，张其昀主编《先总统蒋公全集》第1册，第558页。
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[9]《国民政府训令天字第14号》（1927年5月16日），铨叙部编《铨叙年鉴续编》，南京大陆印书馆，1934，第212页。
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[10]《函江苏省执行委员会》，《中央党务月刊》第18期，1929年12月。
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[11]《政务官与事务官之界限》，《中央日报》1929年9月1日。
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[12]《支那中央政况关系杂纂——国民党关系》，日本外务省外交史料馆档案，档案号：A/6/1/1/2/2。
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[13]鲁学瀛：《论党政关系》，《行政研究》第2卷第6期，1937年6月。
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[14]《何廉回忆录》，中国文史出版社，1988，第198页。
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[15]刘鸣皋：《国民党湖北省党部概述》，《湖北文史资料》第14辑，第62页。
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[16]费正清主编《剑桥中华民国史》第2卷，章建刚等译，上海人民出版社，1992，第160页。
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[17]《函国民政府》，《中央党务月刊》第29期，1930年12月。
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[18]上海《民国日报》1930年8月29日，“党务”。
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