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和珅大权在握后，马上发现了议罪银的妙处。罚俸的决定权在吏部，款项由户部承追，银两也交给国库，过程公开透明。而议罪银并非国家旧制，故可以绕开吏部、户部，由军机处负责。因为此项银两不是国家定制，可以不纳入国家财政，而是归入皇帝的小金库，并且过程及数额都可以不公开。因此，在和珅的建议下，皇帝批准将议罪银制度化，并且将罚银的范围大大扩展，从财政亏空之类的重大错误到在奏折中写错几个字，都可以一罚了之。
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此举一出，那些聪明的大臣马上就发现了妙处。不少大臣主动要求交纳议罪银。比如河南巡抚毕沅以未能迅速搜获要犯，自请罚银两万两；陕甘总督勒尔谨以失察客商走私玉石，自行议罪缴银四万两。以小过而甘重罚，既说明大臣们对自己要求严格，又为皇帝小金库的充实不声不响地立了功，可谓一举两得。因此，通过这种主动踊跃“捐输”的地方大吏不在少数。比如河南巡抚何裕城有一次不小心，把香灰弄到了朱批奏折上，因此“惶惶不可终日”，积极要求自请罚银三万两。手笔之大连皇帝都觉得有点不好意思，遂降旨说，没有那么严重，加恩宽免银两万两，交一万两上来就可以了。
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被动交纳议罪银的大臣当然就更多了。自从议罪银制度化之后，大员们发现，他们的钱包随时有被和珅以各种借口打劫的危险。居官任上，难保不犯错误，犯了错误就有可能被罚银。至于罚多少，那往往要由和珅掂量这个官员家产的多寡而定。比如巴延三因为辖内百姓谭老贵自缢身亡，不得不“自行”交纳议罪银八万两；而特成额同样因为辖内老百姓余方得自缢，交两万两就可以过关；李天培则因为管理监狱不善，导致“遣犯脱逃，重囚监毙”而交纳四万两；而明兴因“历城县监犯越狱”，交纳三万两。
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当然，也有更多的官员感激这个制度。比如前内务府总管西宁，因为替皇帝做生意时“办理不善，以致商人拖欠甚多”[2]，皇帝一怒之下，要砍他的头。还是和珅帮忙，从中说合，对皇帝晓以人头卖不了钱的道理，议定西宁交八万两罚款了事。这八万两定得很准确，正好把西宁家刮得精光。西宁不得不出卖家中不动产来交纳此项银两，事后还要因为保住了脑袋而给和珅寄信表示感谢：“更戴天高地厚深恩于生生世世矣，伏乞中堂代奏，宁不胜惶悚激切之至，谨呈。”[3]
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在和珅的操作下，议罪银制度为晚年皇帝的钱包里注入了大量现金。仅从现存的《密记档》统计，在短短十三年中，重大的议罪银案件即有68件，平均每年5件。其中，督抚认议罪银为37人次，即全国平均不到三个督抚中就有一个人认议罪罚银。此外，布政使、盐政、织造与关差等认议罪罚银的有26人次。罚议罪银少则万两，通常3万两上下，见于记载的最多一次高达384 000两，下面是《密记档》中的几笔记载：全德奏交苏州织造任内应赔罚料银并关税短少银共28 772两；三宝奏交自行议罪银共110 000两；巴延三奏交自行议罪银80 000两；征瑞奏交国栋名下入官银50 000两；西宁奏交自行议罪银80 000两；李质颖奏交自行议罪银140 000两，又关税短少银30 000余两，共银170 000余两；和珅代奏原任巡抚杨魁之子杨超铮等议交银50 000两；文绶名下共奏交自行议罪银80 000两；征瑞奏交范清济自行议交银80 000两……[4]
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按乾隆的说法，议罪银制度是“以督抚等禄入丰腴，而所获之咎，尚非法所难宥，是以酌量议罚，用示薄惩”（《清高宗实录》卷一三六七）。这看起来似乎于国体无损，既没有增加百姓的负担，又宽绰了皇帝的手头，还警戒了不法的官员，真是一举多得。而事实上，这却是一项后果极为严重的恶政。
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贪腐政治一个不变的事实是，个人从贪腐中所得的，与给国家造成的损失相比，往往微不足道。乾隆晚年从议罪银制度中得到的几百万两“零花钱”，给大清王朝造成的损失要以亿万计。
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所谓“吃人的嘴软，拿人的手短”，在享受花钱的快乐的同时，老皇帝对于那些踊跃交纳议罪银的官员不可能不高抬一点贵手。许多所谓“法所难宥”的大罪，只要交纳的银两足够多，就可以免罪。因此议罪银实际上起不到惩戒作用，反而变相使贪污侵占合法化，为犯罪提供了“保护伞”“免死牌”，为贪官们壮了胆，让他们贪污腐败、为非作歹起来心里有了底。反正大不了找和珅通融通融，罚钱了事。正如尹壮图所说：“是罚银虽严，不惟无以动其愧惧之心，且潜生其玩易之念，请永停此例。”[5]
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就像对于非法经营的商户一罚了之，只能促使他们扩大非法经营业务来弥补被罚的损失一样，这一制度让官员们贪腐起来更有动力。积累多年的家业被罚光后，官员们的第一选择往往是更加疯狂地搜刮。有的时候，因为议罪银数量过多而无法交纳，官员们的第一选择也是通过“贪污受贿”来获取议罪银所需银两。闽浙总督陈辉祖的弟弟要交三万两议罪银，向他求助。他于是非法侵吞了一千六百两银子，交给弟弟。乾隆四十七年（1782年）山东巡抚国泰向属员们勒索了白银八万两，而一年前国泰的父亲文绶交纳的议罪银恰是八万两。
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[1]见赖惠敏：《清乾隆朝内务府的皮货买卖与京城时尚》。
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[2]《密记档》，见《文献丛编》（第25辑）。
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[3]《密记档》，见《文献丛编》（第25辑）。
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[4]《密记档》，见《文献丛编》（第25辑）。
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[5]赵尔巽等：《清史稿（三）》卷三二二，列传第一〇九，《尹壮图传》，中华书局，1998，第2776页。
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陋规：明清的腐败与反腐败 第七节 不断升级的腐败段位
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在专制社会，想要根除贪污，就如同想让大海停止波动一样是不可能的。中国传统政治体制是默许官员在一定程度下贪污的。事实上，传统财政制度中可钻的空子多得不胜枚举，贪污对任何一个智商正常的人来说都不是难事。在大部分时候，贪污之所以能被限制在一定范围之内，原因不外有二：一是在儒学价值观有效运转下人格操守的约束，再一个是从上而下的政治高压，也就是说，最高统治者的反腐决心和虎视眈眈的监视。
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在乾隆晚年，约束腐败的两个条件都失去了作用。在乾隆的不断打击挫辱下，官员们渐渐放弃了人格操守，他们的所作所为只有一个不变的指针，那就是现实利益。晚年乾隆精力不济、“多从宽厚”，更带头腐败，为贪官们树立了榜样。乾隆盛世的经济发展也为腐败提供了巨大空间。在乾隆前期，大清经济一直高速成长，经济总量迅速增加。人口从一亿增长到近三亿。中国经济总量占世界第一位，人口占世界三分之一，对外贸易长期出超。蛋糕做大了，可以搜刮、聚敛的基数比以前扩大了数倍。在这种情况下，政治腐败如同细菌遇到了适合的温湿度和酸碱度，在号称英明的乾隆皇帝眼皮底下，以惊人的速度发展起来。仅仅十余年间，乾隆朝就完成了从前期政治纪律严明到后期贪腐无孔不入的转变。在繁荣的表象下，大清王朝的全盛之局，已经千疮百孔了。
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乾隆中后期，腐败形势呈现以下几大特点：
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第一，涉案数额从小到大，腐败案件由少到多。乾隆前期，继雍正肃杀之后，贪污案件极少发生。偶有发生，贪污额亦不大。乾隆前期处理的几个案子，少者数千两，多者也不过数万两，极少有上十万者。像提督鄂善收贿银千两，即被处死。到了中后期，腐败案接连暴发，涉案金额成倍、成十倍增长，官员贪污动辄数万、十万数、数十万。乾隆三十四年（1769年），一个小小的威宁州知州刘标就侵蚀公帑二十九万两之多。第二次金川之役中，一个小小的松岗站站员居然一次侵占公款近九万两。
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第二，腐败官员由底层向高层发展，涉案高官越来越多。一般来说，高级官员经过组织程序千挑万选，人格素质和政治素质均应大大高于官僚队伍的平均水平。确实，在乾隆前期，因为腐败而败亡的高级官员，不过三五人而已。而到了中期之后，形势为之一变。从州府到省级大员，最后到首席军机大臣。地方督抚大多数都陷入腐败的泥潭，然而他们的腐败比起京中权要，不过是小巫见大巫而已。乾隆中后期二十多年间，“省部级”高官被处理者达二十多人。乾隆皇帝自己也不得不承认，在各省督抚中，廉洁自爱者，不过十之二三。
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第三，贿赂公行，窝案串案迅速增多，腐败呈集团化、公开化趋势。康雍两朝，举朝视贪腐如仇敌。到了乾隆朝，大家对腐败已经不以为耻，反以为常。在权力已经充分金钱化的背景下，办一件事，安排一项工作，升一次官，枉一回法，需要多少钱都有心照不宣的规定。不懂这些规定，在官场是无法立足的。如果不贪污，一个人就无法建立自己的关系网；如果不贪污，他也很难建功立业。在一定范围内的贪渎，不但是社会所默许的，而且是必需的。彼时，“腐而不败”是做官的“最高境界”。
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为了自保，腐败者在政治上拉帮结派，经济上相互牵连，结成了利益同盟，呈现出明显的群体性，即“窝案”“串案”。其主要特征是涉案人员众多，形成了具有紧密人身依附性质的关系网，在经济上互相利用，结成利益共同体。乾隆四十六年到四十九年（1781—1784年），朝廷一连查出了五起贪污大案，都是“办一案，牵一串；查一个，带一窝”。一人败露，则与他有关的关系网上的数十名乃至一百数十名官员就全部被揭露出来。常常是一人犯案，会导致一省官僚体系瘫痪。
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乾隆晚年最典型的一起贪污大案——甘肃冒赈案，就同时具有以上三个特点。
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