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为什么会出现这种现象呢？史称魏末“豪家大族，鸠率乡部，托迹勤王，规自署置。或外家公主，女谒内成，昧利纳财，启立州郡。……牧守令长，虚增其数”(22)。钱穆先生因云：“州县为豪强私利而分割。”(23)邹逸麟先生也认为：“州郡之滥，其原因或为战争繁多，有功之臣别无可奖，唯以州刺史、郡太守为赏；或为新拓少数民族地区，为安抚笼络其首领而赐以刺史之职。”(24)朝廷大批量地“启立州郡”，是为了增加官位以安排权贵豪强，是出于“身份考虑”而采用的品位性安排。
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隋初承袭北齐的办法，州郡县各有上上到下下9等。但不久朝廷就“罢郡，以州统县”，州郡县三级变为州县两级。开皇十四年（594年）又把9等州县改为4等。隋炀帝又把州降级为郡，京兆尹、河南尹正三品，上郡从三品，中郡正四品，下郡从四品；“大兴、长安、河南、洛阳四县令，并增为正五品。诸县皆以所管闲剧及冲要以为等级”(25)。唐高祖罢郡置州，州分3等；县分10等，即赤、次赤、畿、次畿、望、紧、上、中、中下、下，但长官品级只有6等。隋唐的地方行政层级与等级，比南北朝有所简化。但隋唐官员另有散阶维系身份，地方官亦然，仍是“复式官衔”。那么可以认为，隋唐地方官的个人级别，仍比秦汉为繁。
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宋朝的政区，从行政层级看，有的学者认为严格说应属于州县两级制(26)。但从职位层级看，“路”仍可以看成一个层次。地方单位有路、府、州、军、监、县等。北宋府的设置，比唐朝宽松得多。唐朝设府不过10处，北宋的府，最多时有34个，京府有4个，次府有30个。而且一些行在府、陪都和重要的府，又被特别确定为“藩府”。宋神宗时，大藩府曾有14处。藩府之设，一定程度上是为了给大臣出任地方官提供方便，藩府所支配的职田也多一些。换言之，藩府发挥的是品位功能。北宋之初，有州297个。州的等级有两种划分，一是以雄、望、紧、上、中、下分为6等，并以4万户以上为上州，2万户以上为中州，不满2万户者为下州。这是职位等级。同时州又分为节度州、防御州、团练州和刺史州4等，这些名称用以表示州的重要程度，决定官厅的设置，而且被用作武官官阶，但与各州行政并无关系，只有品位意义。至于县，宋太祖时分8等：赤、畿、望、紧、上、中、中下、下。那么，宋朝的地方级别是很复杂的，这与宋朝位阶整体上的繁密特点，相映生辉。此期官僚皆有“本官”，所以地方官也是“复式官衔”。
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明清地方等级管理，从共同职等即官品看，明显趋简，但府县另设等级。明朝的知府皆正四品，同知皆正五品，通判皆正六品；但府本身依税粮之额，分为上府、中府、下府3等。知县都是正七品，然而县本身依税粮之额，分上县、中县、下县3等。简言之，职位等级有3级，个人级别只有1级。清朝与之类似，从官品看，府州县等级无别。自雍正始，另依“冲、繁、疲、难”4项标准，把府州县缺分最要缺、要缺、中缺、简缺4等，用于区分任职的资格条件。则职位等级有4等，个人级别仍只1等。地方官的养廉银是根据各省府州县一一规定的，精确反映了各地的“简繁”差异，但这是职位的薪俸等级，而不是官员的个人级别。从地方官的个人级别说，明清最为疏简，甚至比职位等级都简单。
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那么在地方官级别方面，就看到了一个与前节类似的疏密变迁：
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1．汉代实行郡县二级制，长官使用单一官衔。县官级别之数同于职位等级之数，郡守只一级，比职位等级（即剧、中、平）疏简。
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2．魏晋南北朝形成都督区、州、郡、县四级制，长官采用复式官衔，官员资位等级最多达10等（梁郡守十班），职位等级最多达10等（北齐州郡县）。
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3．唐宋的地方职位等级、长官级别有所简化，但仍使用复式官衔，从个人级别说仍颇繁密。
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4．明清的府州县等级各有3—4级，其长官只有一级，而且变成了单一官衔。个人级别比职位等级疏简。
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总之，秦汉级别较简，魏晋南北朝级别较繁，唐宋次之，明清再次趋简，回归于汉。地方官级别疏密，与上节所述一般品秩的疏密，其变迁轮廓是相似的。
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中国古代官阶制度引论 [:1703071980]
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3．“比秩”与“视品”
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下面继续从品秩的结构外观入手，讨论“比秩”与“视品”的问题。
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汉代禄秩是一个纵向的等级阶梯，魏晋以下的官品也是一个纵向的等级阶梯。不过，二者不一定只有一个纵列，有时还再得增加一个纵列。这就是“比秩”与“视品”。汉景帝、汉武帝之后，秩级中出现了“比秩”；北朝、隋及唐初，九品官品中有了“视品”。在为品秩而制表之时，若把“比秩”与“视品”考虑在内，就得让“比秩”、“视品”单独成列，以体现品秩结构的复杂性。“比秩”、“视品”的单独成列，是有实质意义的。它们的存在，使禄秩与官品除了纵向的分等功能之外，还有了横向的分类功能。一般的情况，是某一位阶自身用来分等，不同的位阶用来体现分类；但也不尽然，“比秩”、“视品”就有分类功能，容纳了某些特定职类，列在其中的官职具有特殊性质。下面分别述之。
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比秩 汉代以若干石做官阶，即如二千石、六百石之类。但秩级中还存在着由“比若干石”构成的“比秩”，即如比二千石、比六百石之类。大多数秩级都有“比秩”。东汉自三公、中二千石以下，秩级约有16级。但如不计比二千石、比千石、比六百石、比四百石、比三百石、比二百石及比百石7秩，正秩只有9级。可见，汉朝的行政等级其实相当简练。
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汉代禄秩以正秩和“比秩”交错排列，这个结构性特征非常显眼。然而两千年来没什么人关注“比秩”的意义。唯一的例外，是清人福申的一个说法：“《通典》以从品官始于宇文。按《汉志》有二千石、比二千石之文，所云比者，即从品之义。”(27)在他看来，“比秩”跟九品官品中的“从品”，即从一品、从二品，作用类似，只是为了细致分级而已。但真是这样吗？
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张家山汉简《二年律令·秩律》(28)，为探索“比秩”提供了新鲜线索。这份《秩律》，记录了汉初到吕后为止各种官职的秩级。在《秩律》中，总共能看到二千石到一百二十石11个秩级，但没有一个是“比秩”。而这就提醒我们，“比秩”是较晚时候才产生的，汉初还没有。
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这时我们又注意到，当时被称为“宦皇帝者”的职类，如大夫、郎官、舍人、洗马、庶子等官职，都不见于《秩律》。不见于《秩律》，就说明它们当时没有秩级。“宦”是私属的意思。“宦皇帝者”相当于皇帝私属，不是朝官或国家行政官吏，他们靠皇帝的“私奉养”养活，不领薪俸，所以没有秩级。而国家行政官吏称“吏”，属于“事皇帝者”，有秩级、有俸禄。于是我们知道，“宦”、“吏”之间，在当时有一条鲜明分界，其标志之一，就是有无秩级。
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进而我们看到，汉初无秩级的“宦皇帝者”职类的官职，后来逐渐有秩级了，不过恰好都列在“比秩”。中大夫更名为光禄大夫后，秩比二千石；谒者比六百石，中郎比六百石，侍郎比四百石，郎中比三百石、比二百石，太子洗马比六百石，太子庶子比四百石，太子舍人比二百石。这就更有意思了。
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“宦皇帝者”最初是被看成皇帝私属的。但随政治进化，它们与王朝行政的关系密切起来了，其“公共性”逐渐强化了。大夫承担顾问、论议、出使，又是储才待调之位，成了人才的中转站。郎官除了承担宿卫之外，还是入仕的初阶，士人须先为郎官，然后被选拔为吏职，先“宦”而后“仕”。这样一来，“宦皇帝者”的等级管理开始正规化了。朝廷开始让他们“比吏食俸”，即比照地位相近的正秩吏职领取俸禄。其地位与六百石吏相近的，就给予“比六百石”的待遇；其地位与三百石吏相近的，就给予“比三百石”的待遇。“比秩”由此而萌生了。前述大夫、郎官、洗马、庶子、舍人等官的“比秩”，都是通过“比吏食俸”形成的。这就意味着，“宦皇帝者”就是“比秩”的温床与策源地。
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在拥有了秩级之后，“宦皇帝者”诸官的“公”的色彩浓厚起来了。甚至“宦皇帝者”的名称也变成“郎从官”了。然而其所使用的“比秩”，仍是一个另类的标签，表明它们与行政吏职不一样，是一个特殊职类。
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在“比秩”诞生之后，王朝利用其分类功能，进而把更多的“非吏”职类，置于“比秩”之中。据我们考察，文学之官，掾属，军职，国官，大抵位于“比秩”之中。参看下表：
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