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现代文官制是“功能组织”，采用“为官择人”原则，即专业能力与职位匹配，好像给机器选配件。而中国古代官僚组织存在一个重大不同：它经常是“因人设官，向人授官”的，如同魏晋南北朝唐宋各种散官、员外官、添差官、祠禄官所显示的那样。这等于是先有了一支“官人”队伍，再考虑让他们各有其位。这就很像一个家庭，膝下若干儿孙，得让他们各得其所，有了好事儿人人有份，一个也不能少。在相当程度上，选官时所考虑的是身份与地位是否相称，而不是专业与职位是否相称。
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魏晋以下，选官日益重“资”，并设“阶”以记录和标示“资”，出现了《停年格》一类选官程式。唐朝选人每年集于吏部候选，吏部注拟时“以次补授”、“量资而授之”，所谓“吏部注拟，只系资考”(20)。而且选人对官缺有挑拣的余地(21)。宋朝亦“以资格用人”，选人差注之时，吏部先公布阙榜，选人根据自己的资序和意愿，开具“欲求所向路分差遣状”，即“射阙状”(22)。明朝万历年间，吏部尚书孙丕扬还创立了“掣签法”，用抽签选官(23)。清朝的月选继承了这一做法。满官于其月初五、笔帖式于其月二十日掣签于堂，汉官则于其月二十五日在天安门外掣签(24)。在这种“掣签法”下，“凡大选、急选、推升、降除诸有司杂职，才不问偏全，年不问老壮，事不问繁简，地不问冲僻，土俗、民情、事体、时势不问相宜与否，惟签是凭”(25)。这些以资历选官，允许选人挑拣，甚至采用抽签的办法，说明什么呢？资格在，就得给官儿；做什么官儿，可以像购物似的有挑拣余地；甚至为求简便公平，干脆抽签，听天由命碰运气。吴思先生评价这个掣签法说：“如果要发明一种在官场中的阻力最小、压力最轻、各方面都能接受的肥缺分配办法，恐怕那就是论资排辈加抽签。”(26)吴先生把“论资排辈加抽签”称为一种“肥缺分配办法”，这个分析十分到位。关键在于，“官”是作为一种身份、一份利益被分配的。颁官、授爵、进阶、加位，都可以看成“身份组织”的集体分肥之法。
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从“功能组织”或“外向性”看，超出行政功能需要的品位性官号，属“多余行为”，或说是体制的“冗余”成分，它造成了财政的重负与政府的臃肿。即使在古代，这种现象也频遭诟病。然而从“身份组织”或“内向性”的角度看，冗官冗吏就不一定是冗余成分了。它增大了组织规模，增加了官位，为成员提供了更多晋升机会，对组织自身生存有很大好处。组织的扩张“能够吸引更多的人才，也更容易保留它的最有才能的现有人员”，“任何组织的扩张通常都会增加其领导者的权力、收入和声望”；而且大型组织比小型组织的生存机会更大，保证外部环境的稳定性的能力也更大，“官僚组织很难消亡的一个最重要的原因是它们庞大的规模”(27)。好比一个铁盆或铁桶，从使用便利看，其轻重厚薄应该恰到好处；但从铁盆或铁桶自身来看，越粗、越厚、越笨重，其寿命越长。
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不同组织对人员规模有不同偏好。假如我办一个公司，那么人员越精练越好；假如我成立一个党团，就会使劲儿把更多的人拉入党内。从“功能组织”角度看，或从社会利益看，冗官冗吏纯属弊端，像是肌体上的赘肉赘疣，民间也会有“河中鱼多搅浊水，世上官多不太平”的歌谣(28)。但从“身份组织”角度看，或从国家利益看，冗官冗吏可能很有必要，甚至是连心肉，不能轻易割爱，割了就会出毛病。没有官僚体制，这个社会大厦就失去了支撑；而官僚体制的稳定，很大程度上取决于官僚的“人多势众”。一个最简单的理由是：多一名官员，王朝就多了一名支持者。这可以解释许多滥封滥授行为，以及努力增加科名以羁縻士人的做法。尤其在动荡年份或战争时代，极容易出现滥封滥授，因为这时王朝最需要支持者。南宋“兵兴以来，衣冠失所者众，于是开奏辟之路，置添差之阙，广宫庙之任，增待次之除，所以惠恤之者亦厚矣！”(29)南宋添差官、祠禄官、待次官之泛滥，就是出于战乱时笼络人心之需，而非行政之需。大致说来，若你看到某个政权中有大量冗官冗吏，那么你不必迟疑，随即就可以判定，这个政权具有强烈的身份组织性质。反之亦然，若某个政权很少冗官冗吏，那么这是一个功能组织。观察现代组织也是如此。某市有9位副市长、20位副秘书长，某学会有十几位副会长，这无疑都是“身份组织”的特征。
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本书第四章第4节所讨论的品位薪俸与职位薪俸，也可以从类似角度观察。在魏晋南北朝与唐宋，品位薪俸特别发达。魏晋南北朝的官僚可以凭借军阶、散官和兼职等，平白多领一份甚至几份俸禄。唐宋有很多品位性官职，无职而有俸。唐前期的五品以上散官，无职事依然有俸。宋朝的京朝官段落的官员，在闲居待阙而未就职的若干年里，仍能“虚食廪禄”白拿钱。不妨说，品位薪俸是向“人”发薪，职位薪俸是向“事”发薪。当然，“人”是要干“事”的。没有一位雇主愿意拿钱养闲人，皇帝也不愿意，他也倾向于干事才给钱，不干事就不给钱。可天底下不是只有雇主关系的，比方说吧，还有家庭关系。在家庭中就会有这样的情况：某个成年儿子没工作，也不干事，但老爹照样得养活他：我给您老人家当儿子，让您拥有了一个完整家庭，这就是我对您的贡献，所以您必须管我的饭。与此类似，中国王朝也是一个身份组织、生活组织。官僚以入仕充实了统治集团，效忠于政权、拥戴着皇帝，这本身就是一种贡献。如果这么看问题的话，那么一家人不说两家话，即便没有职事，“君父”也得给点儿钱，以展示对臣子的“父爱”。或者换个说法：皇帝给的其实是两份钱：一份是按劳务给的，还有一份是按身份给的。由此，“劳务报酬”与“身份报酬”两个概念就凸显出来了。魏晋南北朝与唐宋发达的品位薪俸，在我们看来，就是一种“身份报酬”。秦汉及明清品位薪俸相对不发达，“劳务薪俸”的性质就浓厚一些了。
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总之，中国官僚组织，同样有两重组织性质与组织目标。从一个组织目标中看到的利弊，改从另一个组织目标看，利弊可能就反过来了。对中国官阶史上的各种现象，都应在两个视角之间变换观察。问题在于，它作为功能组织，在前现代社会是足够发达的；然而围绕“身份组织”的方面，同样发展出了复杂发达的制度。这就是其最突出的特点。艾森斯塔得认为，官僚帝国这种政治体制，其最重要特点，就是“同时综合了较不发展的、传统的政治体系的因素，和更为发展、更为分化的政治体系的因素。……它们必须在同一个政治组织的框架之内，把这些不同因素联结起来”(30)。从“身份组织”到“功能组织”是否就是进化方向，就是“现代化”，就更“好”，这一点暂时不论；艾森斯塔得的论述仍是有价值的，有助于认识“身份组织”与“功能组织”两个方面的性质与关系。
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3．服务取向与自利取向
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有些时候，冗官冗吏的现象特别严重，王朝倾向于向品位发俸；有些时候，冗官冗吏现象并不严重，王朝倾向于向职位发俸。如果采用“功能—身份”模式来观察，那么就得说官僚的身份性，在不同时候是有变化的。为什么变化了呢？变化的是什么呢？在这时候，就得引入下一组概念“服务取向”与“自利取向”了。
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艾森斯塔得提出，帝国官僚可能呈现的政治取向，大略有四：
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1．同时为统治者和主要阶层维持服务的取向。
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2．演变为仅仅是统治者的被动工具，几乎没有内在的自主性，或几乎不为民众的不同阶层提供服务。
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3．取代了其为不同阶层和政权服务的目标，代之以自我扩张目标，或为一己和（或）他们与之密切认同的群体的利益而僭夺权力的目标。
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4．以自我扩张和谋取政治权力的目标取代了其服务于主要阶层的目标，但同时又保持了为政权和统治者服务的目标(31)。
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现实中的官僚取向，被认为是以上四者之一或其重叠；中华帝国的官僚，被认为属于第一类“同时为统治者和主要阶层维持服务的取向”，他们极大地顺从于统治者，同时因科举制度，他们也构成了士人群体或绅士阶层的一部分；不过在各王朝的衰落时期，则官僚们往往显现出第3种“自利取向”。
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对艾森斯塔得之所述，我们重点观察其第2项和第3项，即“服务取向”（service orientation）和“自利取向”（self orientation），这是两种极端的情况。
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在“服务取向”的情况下，官僚完全顺从于君主，只有很小的自主性。统治者坚持认为，他们只是统治者或“国家”的“个人仆从”，对官僚强大的、经常是残酷无情的支配，使之成为动员资源、统一国家和压制反抗的卓有效能的工具。这时统治者有能力不循规蹈矩而把官僚任意调任，破坏确定的晋升模式，并施以严刑峻法。在这时候，中上层官僚总是从下等阶层或弱小的中等阶层中录用的。录用程序使官僚与其所来自的阶层疏离，与传统身份疏离，并建立了一个以权力为基础，以官僚为唯一顶端的身份等级制。
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而在“自利取向”情况下，官僚则极力强调其自主性和自我利益，甚至要求摆脱政治监督，淡化职业责任。这时官僚将变成一个效率低下、谋求私利的群体，主要通过内部引荐亲私的方式进行铨选，把职位视为薪俸之源、视为私有甚至世袭财产。由此便有超出行政需要的官额膨胀，部门增殖而效率下降，越来越多的繁文缛节和形式主义。这时官僚已演化为独立的半贵族阶层或“绅士”阶层，甚至变成了贵族的一部分。
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艾森斯塔得提供的两种取向，及其对君主、官僚和贵族与两种取向的关系的阐述，极有理论价值。那么推演就将在这两种取向，以及皇帝、官僚与贵族三种角色之间展开。
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有人认为皇帝与官僚是高度一致的，而我们不这么看，认为二者经常存在着不一致的方面。首先，官僚体制必须以“理性行政”为基础，这里就将形成“常规权力”。“常规权力”与皇帝的专制权力有冲突的一面，官僚将自觉不自觉地努力把皇权同化于“常规权力”。正好比一个新领导试图大刀阔斧、突破成规之时，下属可以利用“规章制度”做有效抵制一样。
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进而，官僚群体的自主性可能逐渐增大，特权增加，谋求私利，身份性强化，而皇帝只能优容。这类变化的不断推进，将以官僚变成半贵族或贵族为终点。就是说，官僚可能发生“贵族化”。黑格尔就曾论及官僚获得贵族式独立地位的可能性(32)。政治学家拉斯基也已说过：“在极端的情况下，官僚还会变成世袭阶级（a hereditary caste），为他们的个人私利而操纵政权。”18世纪的法国官僚就曾变成贵族(33)。王亚南先生讨论官僚政治，也曾揭举“官僚贵族化”的论题(34)。若是官僚发生了“贵族化”，皇权就开始削弱，甚至会降格到只是一位“第一贵族”的程度。贵族与专制，存在着“此消彼长”的关系(35)。所以，谋求建立专制的统治者，通常都从任用官僚、打击贵族开始(36)。罗森伯格区分出两种专制主义：“王朝专制主义”和“官僚专制主义”(37)。在我们看来，前者是皇权较强而官权较弱的专制主义，可称“皇帝专制主义”，后者则是皇权较弱而官权较强的专制主义。这种排斥与亲和关系，如同一个“三角恋”：皇帝任用官僚打击贵族，而官僚的“贵族化”侵蚀皇权。总之，强悍的专制皇权与工具性的、“服务取向”的官僚，往往同时出现；软弱的皇权与贵族化了的、“自利取向”的官僚，往往同时出现。
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伦斯基也看到，“当执政者更强大时，会牺牲贵族政治而发展官僚政治”，他进而提出，应把“衡量官僚和贵族的连续统”作为一种分析工具(38)。这个“连续统”的提法非常之好。我们也把官僚阶层的自主性、特权化、封闭化、身份化，视为一个“过程”，其起点是官僚，终点是贵族；而各时代的官僚与皇权的具体关系，则可能处于“连续统”中的某一点上。
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那么再回到官阶研究的主题上来。服务取向、自利取向这对概念，与职位分等与品位分等这对概念，是什么关系呢？从技术上说，职位分等与品位分等，是两种各有优劣的人力资源管理手段，前者讲科学、重效率、保障同工同酬，后者能更好地处理能力与资历的矛盾，给官员更多的稳定感、安全感与品位荣耀。而从政治上说，品位既是官僚的一种身份，又是官僚的一种利益，是官僚在与皇权的政治博弈中所赢得的身份保障和利益保障。所以我们做如下认定：
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1．官僚的服务取向，与重效率、以“事”为中心的职位分等，具有较大亲和性。
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2．官僚的自利取向，与重身份、以“人”为中心的品位分等，具有较大亲和性。
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打个比方说，如果你是老板，你将如何安排雇员等级？一种极端的可能，是你像黑心矿主一样，打算榨干矿工的每一滴血汗，那么你对雇员将“以事为中心”，只发“劳务薪俸”，干活就给钱，不干就没钱；干得多就多给钱，干得少就少给钱。在这时候，雇员的等级就是其工钱等级，此外别无等级。另一种极端的情况，是你开了个家族公司，雇员来自大哥二姐三姑六舅八大爷。他们很不听使唤，时时要求各种待遇、补贴而你无法拒绝。你反而要讨他们的好，生日送礼，生病送花。他们还把侄子外甥什么的全拉进你的公司，而你不能不给面子。在这时候，通常你就得发放“身份报酬”，没事儿干也得给职位、给工资；还得奉送各种华丽名号，如董事、主管、主任、部门经理什么的，以满足他们的名位渴望。简言之，你的公司“以人为本”了，公司中的等级秩序品位化了。
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