1703082650
停罢科举后，清廷先将各省学政事宜归并学务大臣考核，毋庸再隶礼部，继而批准成立学部，著原有礼部管理学校的职能归并调整，国子监亦被并入学部，[16]建立了专门的新式教育行政系统。隋唐以来一直延续的以六部制为基本框架的传统职官结构，终于以立停科举后掌管新旧学事务部门的职能变动为契机，开始全盘分解重构。[17]
1703082651
1703082652
1906年，内官（京官）开始全面改制，新旧部院与临时机构合并重组，形成新的行政架构。与旧制相比，重组的十一部无论名称抑或职能范围，都与旧制六部大不相同，体现了社会变动导致职能分工扩展的需求。
1703082653
1703082654
随着部院架构的全盘改组，与京内官制相对应的直省外官改制也提上日程。与学部的设置相应，新的直省官制，首先以立停科举后设置提学使取代学政为嚆矢。
1703082655
1703082656
既往学政主要职司衡文课士，主持各省岁科考试，停罢科举后，除善后安排中的相关旧学考试外，学政在校士方面的功能基本丧失。安东强博士在对学政与皇朝体制的渊源流变深入研究后提出，尽管自戊戌始，不少趋新学政在新式学堂建立、书院改设学堂、科举改章的过程中，努力适应并积极参与相关学堂的创办与考校事务，但客观受制于岁科两试须巡历各府州县考棚，无暇顾及其他；而学政以皇差身份派往各省“孤悬客寄”，规制上并非督抚属官且明确不能干预地方事务，新式学堂选址、筹款、生源等均需府州县官绅的支持与配合，确有诸多不便，故张之洞和袁世凯奏请分科递减科举名额时，议改学政为视学官的建议难以落实，其后云南学政吴鲁上奏请裁撤学政，袁世凯也上折提出善后之策，经政务处与学部会议决定采纳相关意见，以提学使取代学政管理新式教育事务，[18]延续了二百多年的学政制度就此终结。学政因岁科考试而聘用幕友协助阅卷改卷的惯例，也随之消失。
1703082657
1703082658
与学政制度相比，提学使的设置不但职能扩展至教育、文化及文物事业的管理，更为关键的是，提学使取代学政，引起外官制朝着相辅相成的两个方面发生根本变化。一是权力重心下移，既往督抚与学政的主客关系不复存在，学政从皇差变为属官，导致直省官制产生实体化趋势。既往清代职官的设置，其立意与格局均强调内外相维，督抚作为朝廷的方面大员，只是在一定区域内代行政务，因而不设属官。三年一届的学政以皇帝名义钦定派差，地位与督抚平行，甚至以督抚为敌体。其他司道官员亦非督抚属官，只是由其节制。立停科举引起直省官制的变化之一，即裁撤学政，提学使变为直省固定实缺的官员，且明确为督抚属官，位列布政使司之后，提刑按察使司（即臬司，后改为提法使司）之前。[19]本来直省督抚是分地而治，与分事而治的部院并行，尽管咸同以后局处所大量增加，已经使得督抚权力扩张，实际上掌控了一省的所有大权，但毕竟没有得到体制的正式认可。学政在既往职官系列里属于内官外差，介于内外官之间，是清代官制恪守内外相维宗旨的典型体现。[20]新制提学使作为督抚的正式属官，引发整个直省官制由传统的内外相维格局转向上下有序，一省官员大多成为督抚的下属，咸同以来督抚权力由虚转实的趋势，通过职官设置的调整使之得到确认。
1703082659
1703082660
变化之二，原来学政衙署只有幕友和书吏，未设行政机构以及分类办理政务的官员。而在直省新的教育行政体系中，提学使司实行分科治事，所设各科科员，取代学政幕友承担处理各种教育行政事务的职能。裁撤学政、设提学使司，用科层制替代幕友制，为外官改制开辟了近代功能化政府的新方向。[21]1907年外官制改革一度陷于困境时，有人援引学政幕友制终结之例，借此排除从幕府到职官的障碍。[22]不仅如此，在提学使司之下，府厅州县先后设置劝学所，形成上下贯通的教育行政体系。分事而治的部院必须与分地而治的直省重新确定关系，划分权限。
1703082661
1703082662
总而言之，立停科举后应运而生的学部，在新政内外官改制中引领风气，其将学务列入州县考成，派遣提学使出洋考察，提学司下设学务公所，各地设置劝学所、劝学员以及选择当地绅士参与学务管理等诸多做法，相继被法部、民政部、农工商部等部院仿效，在提法司、巡警道、劝业道的建制运作中得到体现，[23]对传统职官向近代立宪官制过渡起到了开风气之先的重要作用。
1703082663
1703082665
第二节 铨选制改革
1703082666
1703082667
清代铨选接续科举取士分配任用人才，捐纳、保举则从不同渠道以不同方式补充科举选才的不足，均与科举制度联系紧密，成为源源不断地供给与维系清朝正式职官及候选官吏的基本制度。由于捐纳、保举、铨选与科举密切关联，主张科举改革的有识之士，往往同时提出将保举、捐纳制革故鼎新的相关建议。三代两汉，举士与举官合二为一，唐以后，试士属礼部，试吏属吏部，于是一千多年来科目取士，铨选举官分为两事。[24]不过，取士与举官毕竟直接联系，共同构成职官制度的基础。1905年的立停科举，必然对相关制度造成不同程度的影响，引起相应的改革和调整。
1703082668
1703082669
一 改革保举整顿吏治
1703082670
1703082671
保举制度由来已久，清初由武治转为文治，在科举未形成规模和固定程式之前，朝廷所需官吏多由荐举而来，顺治元年已有荐举令，并确定了荐举的重要原则：“举主所举得人，必优加进贤之赏，所举舛谬，必严行连坐之罚。至于荐举本章，止许开具乡贯履历，其才品所宜，应听朝廷定夺，不许指定某官，坐名何地。”此时保举有明确限制，捐纳杂流、革黜官员是不能荐举的，且规定因畏避连坐而缄默不举者以蔽贤治罪，有独知灼见者可以自行保举，“保举得人者升赏，误举者连坐”。[25]顺治后，历朝清帝都十分重视保举，因为保举与科举的最大不同，在于并非以文字取人，而是更为注重被推荐者的实际能力、才干及品行。故其并非滥举，而是对保举者与被保举人皆有相应监督制约的荐举贤才制度。
1703082672
1703082673
咸丰、同治年间，因镇压太平天国及捻军之战事所需，清廷对用兵省份督抚所保举的人才，无论是条件或人数，均大大突破规制所限。尤其是李鸿章、左宗棠等一批因保举被录用拔擢的人才在晚清政坛崛起，功勋卓著，表现突出，更使清廷坚定了通过保举发掘人才挽救危机的信心，顺治以来十分强调的连坐之法，在政令中亦不再提及。由于清廷对保举限制与处罚的措施日渐松弛，咸同后期督抚保举的人数越来越多，良莠不齐的现象日见突出，官场上裙带之风盛行，吏治腐败危害愈深，保举遂大为世人所诟病。
1703082674
1703082675
停罢科举后，既往与科举相得益彰的保举制改革也逐渐展开。1906年，御史刘汝骥奏呈《请严限制保举折》，从整顿吏治的角度立论，指陈自京师至外省叠床架屋的局处所，皆为投机钻营者滥行保举营谋地位而设，保举成为“坏人心术，堕人志节”的渊薮。该折列举了河工保、军功保、劝捐保等范围广、人数多、危害大的情形，指出滥保已经成为当今弊政，直接危害朝政吏情。为了获得更多的保举名额及破格任用，保举者往往夸大其词，渲染灾情和虚报战况，一次赈灾捐案，保举人数竟有五百至一千三百人之多。且所保之人，所得之官阶，多有超擢逾规的现象，甚至包括革职官员或获罪之臣，徇情滥保，有悖朝廷旨意，置国体于不顾。刘汝骥奏请饬下政务处和吏部，严定保举新章，力除积弊。此折所列举的大量事实及建议，很快得到高度重视，清廷为此颁发上谕，重申保举制度原为朝廷鼓舞人才之具，应详慎遴选，爱惜名器，令政务处会同吏部、户部和兵部妥议，严定限制。[26]
1703082676
1703082677
慈禧对刘汝骥所上奏折印象深刻，1906年3月20日，刘汝骥以都察院御史任满被召见，在中南海西暖阁和慈禧有一番对话：“皇太后训：‘近来保举过滥，你条陈的很好。’臣奏对：‘蒙天恩明诏中外，下所司会议，臣感激无地。’”[27]表明其所奏保举问题，已引起当政者重视。
1703082678
1703082679
刘汝骥所奏，促使清政府采取了一些措施来整顿吏治，分别对被保举入仕或升擢者予以甄别及加强培训。1906年，即刘汝骥上奏的当年，《吏部奏添设学治馆折》宣布此后“非正途出身学堂毕业之捐纳、保举，初任牧令丞倅暨例应投供之佐杂各员、赴部投供分发者，分别入馆分门学习，如公事明白、堪以入仕者，学习不拘日期，轮选到班时即照例拟选。其吏事不谙、文义不通者，应暂行停选。虚积过班，令其留馆学习六个月，再行察看，果能造就日进，再行补选，所遗之缺即以其次到班应选之人递推”。已在月选分发人员，也需经吏部考试，不合格者令其学习三个月后再行验看分发。若留馆学习一年仍无进步，“即行令停其铨选分发”。[28]对捐纳保举人员通过培训、考试予以甄别，革除弊端、整饬吏治。
1703082680
1703082681
尽管清廷未能下决心从根本上废除捐纳和保举制度，有效遏制其对吏治与社会风气的危害，但吏部设置学治馆及各省课吏馆，已加强了对捐纳、保举人员的学习培训，注意提高此类官员的素质，并且实施甄别考试，使得滥保滥捐人员大量涌入仕途的情况得到一定控制。
1703082682
1703082683
与吏部的措施相呼应，1908年7月，两江总督端方、江苏巡抚陈启泰专折奏请对捐纳、保举出身的道府同通州县佐杂等官员集中分班学习，并按照考试成绩重新决定去留。该折申明：根据宪政馆与吏部会奏的考验外官章程规定，除正途出身及本系高等以上学堂毕业学生外，凡捐纳保举之道府同通州县佐杂各员，无论月选分发到省，一律俱入法政学堂，考其文理深浅，分班限年学习。先已到省者均严行考试一次，按成绩一、二等可以分别差委，三、四等则入堂学习。江苏在前任巡抚陈夔龙时已将仕学馆改为法政学堂，此时希望扩充规模，“暂定正额二百名，旁听员不计数”。巡抚督率司道，“将在省道府以下各员分次考试。除不能执笔、文理不通之员遵章不列等次，咨令回籍外，其考列一、二等者饬令听候差委，三、四等者暨奉文后新到省各员，均按其文理深浅分作长期、速成两班”，先后送入法政学堂学习。[29]故直至清末，虽保举制尚存，对保举官员的重新甄别和限期学习，亦已逐渐纳入制度规范，一些省份的督抚司道，往往根据这类人员的考试成绩及实际表现，决定其仕途进退。
1703082684
1703082685
上述做法，是在保举捐纳制度尚未整体革除的情况下，针对杂途仕进所带来的各种弊端，退而求其次的一些补救措施，以求提升改善官僚队伍的素质。这些措施得以出台，确以科举停废和学务推广为前提与基础。尽管仍为治标之举，然对肆无忌惮的滥捐滥保，仍有一定程度遏制，故在吏治整顿方面有一定积极意义。
1703082686
1703082687
二 停科举以促停捐纳
1703082688
1703082689
与科举、保举相比，在社会上更为声名狼藉的是捐纳。冯桂芬《变捐例议》提及，当时京师流传的俗语，即将科举与捐纳两者加以比较：“国家用科目，君子小人参半也；用捐班则专用小人矣”。捐纳对吏治与社会产生的恶劣影响：“捐班逢迎必工，贿赂必厚，交结必广，趋避必熟，上司必爱悦，部吏必护持”。[30]
1703082690
1703082691
冯桂芬的指斥并非言过其实。清代财政匮乏，顺治年间便有开捐的记载，其时捐纳的范围仅限于在职文武各官，捐者所得也仅为记录和加级，其后更进一步限制为只予记录，“除有事故准其抵销”，[31]记录与加级可以作为晋升的条件，而不能直接晋升。嘉庆后期，清朝进入多事之秋，乾隆暮年停止捐纳的决心，[32]其子孙不但无法落实，反而变本加厉大开方便之门，以致泛滥成灾。由于仕途壅塞，甚至正途出身之人，也必须通过捐纳银钱，才能对付各种名目的暗中摊派而获得分发，令出身贫寒者入仕难上加难，有悖科举制的初衷。
1703082692
1703082693
咸丰即位之后，内乱外患频仍，为了筹措军饷以解燃眉之急，只得大肆开捐。捐纳的种类与花样不时翻新，不但降职革职人员（因贪污获罪除外）可捐复起用，京外各官亦可将试俸历俸年限全行捐免。实官捐开后，捐纳人员有增无减，至光绪中期，仕途人满为患，各种名目所捐之候补官员被吏部逐批分发到各省，各省承受巨大压力，督抚们个个苦不堪言。自光绪十八年起，安徽、湖北、江苏、河南、浙江、云南、江西等省和东北，纷纷以候补各员人数拥挤为由，先后奏请朝廷暂停分发，以疏仕途。[33]随着捐纳保举人员的激增，安插此类候补官员的各级各类局处所数量直线上升，外官的非经制组织（幕府、局所等）逐渐膨胀，对清王朝的运作产生强烈冲击，造成机构重叠、职能混乱交叉、官员素质下降等弊害。
1703082694
1703082695
咸同以降，捐纳与保举之滥相互充斥，受到朝野舆论的猛烈抨击。改革保举捐纳的建议方案，与改革科举的主张相互呼应。
1703082696
1703082697
1898年，湖广道监察御史郑思赞，借议改科举之机奏陈停止捐纳，理由是科举改章，“制度更新，灿然毕举”，尤其是开经济特科，“无论已仕未仕皆准咨送与试，以备破格之选”，“开从前未有之奇局，搜海内非常之人才，若不将捐纳一道亟行停止，纳赀即可得官，将人人存倖进之心”。倘若以收捐而济饷需，则海防捐输每年不过一二百万，“国家为此百余万捐项，名器一滥至此，与皇上破格求才之政令必有大不相合”。改科举兴学堂是为了求人才，捐纳却足以破坏仕途，应“饬将新海防捐输京官郎中以下，外官道府以下，所有效捐暨各项过班以及一切花样，概行停止，以清仕路”，消除积弊。[34]
1703082698
1703082699
经历庚子之变，清廷历行新政，继颁布改革科举，设置经济特科上谕后，终于宣布“嗣后无论何项事例，均著不准报捐实官，自降旨之日起，即行永远停止，通限一个月内截数报部，毋得奏请展限”。[35]可是实际上各省的实官捐输未能令行禁止。1901年10月27日，山西举人刘大鹏记：“为赔洋款，山西一省共捐二百余万金，凡出捐输金者，皆赏给实职官阶。现在因捐输而得官职者纷纷，上至道台、知府，下至知县、教官杂职，皆因捐输而得，名器之滥，如此其极，无论至贱之人，亦有官职在身，良可慨也。”由于捐纳可以实官为标，晋省又有经商传统，以生意人的眼光衡量，这是一笔稳当得利的投资，故捐买官职在当地蔚然成风，“今岁七八月间，各处捐赔洋款，士多借此捐纳职官，富者以己之捐项，贫者借人之捐项，温饱者买人之捐项，以百金买千金，如是者纷纷”。[36]
[
上一页 ]
[ :1.70308265e+09 ]
[
下一页 ]