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难以理解的是，提供上述材料的《靖边县志》修纂者既未提到保，也未提到甲。到19世纪末，该县重新划分，在原有3个乡的基础上增设两个乡，其设置情况如表2-1中所示：[22]
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表2-1：靖边县保甲设置情况
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“保”明显仍未出现。该志的修纂者解释说：“每牌头管花户十名，散绅而外，另设帮查（即助理检查员）以代甲长。每帮查一名准管牌头十名。四乡各有散绅，以稽司之。”在地方行政体制上，这种散绅大概起了保长的作用。
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不过，乡有时被视为保，或被当作与保相当的单位。例如康熙年间，一名在华北几个地区供职过的老练知县，就把乡视为保甲体系中最高的机构。他说：“今保甲之法，十家有长，曰甲长；百家有长，曰保正；一乡有长，曰保长。”[23]该知县所下的定义虽然偏离了官方的规定，但是这里乡的组织形式实际上同保是一样的。无独有偶，某些19世纪的作者也有相同的看法。其中一位说：“设保甲以综理一乡，立甲长以稽查十户。”[24]另一位也观察指出：保甲之法“十家一甲长，百家一保正，一乡一保长”。[25]
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我们或许应该引用一些实际例子来证实他们的看法。根据1891年贵州《黎平府志》，该府的保甲编组如下：“以十一户立一甲长，十甲立一保正，东、西、南、北四乡各立一保长，以总之。”[26]同样的，1904年河南《南阳县志》的修纂者说，乡是保甲组织体系中的顶层，占据保的位置。[27]
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上述事例非常清楚地表明，最晚到19世纪，实际上就有两个版本的官方保甲方案中提到乡：
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或许有人会问，既然地方官吏发现乡、村这种自然产生而且大家熟悉的单位非常有用而且必须加以重视，可是为什么清朝统治者并没有以之来作为设置保甲组织的基础呢？一个原因可能是，由于村庄里的户数变化幅度大，因而这种自然单位总是同政府所规定的十进制保甲编组规则相矛盾。另一原因或许就是，由于设置保甲的目的在于监督并控制乡村居民的行动，因而朝廷认为最可行的，是在村组织影响之外设置一套同村完全分开的组织体系。的确，清朝皇帝设置保甲组织的目的，就是利用这个体系来抵消乡村社区发展出来的任何力量。为了这一目的，尽可能地在现存乡村组织之外设置一套完全独立的保甲组织体系，也许要好得多。
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不按照乡、村的自然组织来设置保甲组织，其真正原因不管为何，清朝皇帝并没有成功地在自然的乡村组织之外设置并保持一套独立的基层行政组织体系。正如前文所述，地方官吏不断发现利用乡村自然组织拥有的功能是最方便的。因此，乡与村不可避免地成为保甲组织体系中运转的单位；这有悖于朝廷设置保甲组织的意图。保甲组织同乡、村自然单位相混合，让前者不可避免地处于各地特殊情况的影响之下；而这也部分地说明了上面所指出的矛盾。[28]
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中国乡村：19世纪的帝国控制 [:1703091584]
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里甲组织
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里甲比起保甲要稍微复杂一些。该组织体系由顺治帝设置于1648年，即保甲成立后4年。作为因征税而设置起来的基层赋税组织体系，其历史根源可以直接追溯到明朝的里甲；而明朝的里甲则是建立在元朝的里社基础之上。[29]由于清承明制略有损益，所以有必要扼要地介绍一下明太祖1381年采行的办法。根据《明史》的记载，太祖下令编撰赋役黄册：
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以一百十户为一里，推丁粮多者十户为长，余百户为十甲，甲凡十人。……在城曰坊，近城曰厢，乡都曰里。[30]
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尽管并不完备，但这个制度持续运行，并且在16世纪万历年间正式定名为“里甲”。[31]事实上，清朝所修纂的一些地方志仍然保留着明朝里甲组织的记载。[32]
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前文已经指出，清朝统治者所采行的里甲制度，除了在名称上稍作修改外，与前朝并没有什么不同。根据官方的规定，乡村地区每110户组成一里，其中纳税人丁最多的10户被选为里长（推丁多者十人为长）。一如明制，其余100户平均地分为10甲，每甲选一甲长（相当于明制的甲首）。在城镇及附郭，也采取类似的编组方法，但是其名称不同。在城镇，每110户组成1坊（而不称里）；而在附郭则组成一“厢”。每3年进行一次人口清查。甲长的职责就在于将他监管之下的11户税收记录收集起来，并根据情况，上交给高一级里长、坊长或厢长；再依次上交到当地衙门。[33]
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但是这种官方制度并没有得到严格的推行，也没有一致地适用在全帝国的所有地区。的确，它所产生的偏差非常大，以致无法系统化，只有少数事例显示它或多或少被忠实地遵行。比起华北各省，长江流域及以南各省与官方方案和名称一致的更少。造成这种脱节的原因很多。南方的不规则有些沿袭明朝，并且被允许继续存在下去，一个可能的原因是帝国政府并不认为有必要或能够在那些相当遥远的地区强制要求一致性。其他差异性可能来自当地经济或人口统计的变化，例如，一特定地区的户数在实际上的增加或减少，都会最终影响到里甲的编组（参见附录一）。这样就出现了令人眼花缭乱的各种组织形式和名称，使得对清朝乡村税收结构的研究相当难以进行。[34]由此产生的问题是：如果清廷连建立相当程度上一致的里甲制度都办不到，又怎能指望在广阔的乡村地区征税这种相当困难的工作上取得一致的效果呢？
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中国乡村：19世纪的帝国控制 [:1703091585]
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保甲和里甲之间的关系
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接下来要讨论的是：保甲和里甲到底是实际上不同的两种体系呢，还是具有两个不同名称的同一种体系？上面提出的材料已经显示它们是截然不同的帝国控制工具，各自拥有特定的目的和功能。下面的扼要论述会进一步澄清这一点。
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首先，从法律来看，保甲和里甲是服务于不同目的的两种体系。在《大清律例》[35]中，有关保甲组织运行规定的法律条文是在“刑律”（主要处理犯罪和犯人的刑事法典）项下，而有关里甲组织运行规定的法律条文是在“户律”（关于财政和人口的法律）项下。虽然我们不能认为朝廷法理学家所做的这种分类和其他分类具有科学的准确性，但是这种在治安控制和赋役征收之间的界定，似乎足以表明清政府将保甲和里甲视为功能各不相同、互相独立的两种体系。
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在组织结构上，也有足够的差异可以将这两个体系互相区别开来。保甲和里甲的编组大体类似，但并不相同，虽然两者都以甲为底层单位（这是产生混乱的原因之一）。在官定的保甲（警防）体系中，每甲由10牌组成，而每牌又由10户组成。因此，“户”是基本单元，“牌”是基层单位，十进制的观念始终如一地得到贯彻。在官定的里甲（赋役）体系中，虽然“户”同样是基本单元，可“甲”却不是真正的基层单位。根据规定，“里”由110户组成；里再分为10甲，每甲由11户组成，这样十进制的观念在一定程度上被“修改”了。里（而非甲）不但是基层单位，还是最高的单位，因为它之上没有其他组织。根据朝廷的规定，保甲是三级的结构，而里甲则只有两级：
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