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夫保甲一法……稽查奸宄，肃清盗源，实为整顿地方良法，久经定有章程，只缘地方有司因循日久，视为具文，甚或办理不善，徒滋扰累，以致所管地方，盗匪潜踪，无从觉察。……是非湔除积习，实意讲求，何以遏奸萌而安良善？特此通谕各督抚务饬所属查照旧定章程，实心劝导，选充公正里长，编立户口门牌，务使一州一县之中，人丁户业，按册可稽，奸匪无所容身。[33]
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嘉庆帝并不满足于仅仅要求地方官员按照旧制行事，因此在1800年所下的一道谕旨中提出了一些改进保甲制度的指导性原则：其一，强调应在执行中体现恰当、简便、易行的原则，这样在实际中才能有效果；其二，应让“诚实甲长”专司登记册，同时强调避免衙门走卒干预的重要性；其三，嘉庆帝相信，地方官员自己定期检查十户制是保证获得可靠记录的唯一途径，不论是在因公下乡或审理词讼的时候，甲长相信地方官会随时检查，自然不敢混弊捏报；最后，嘉庆帝同其祖宗一样，也强调对那些渎职人员进行恰当惩罚，能起到巨大的作用。[34]
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好像预料到林清要发动暴动一样，嘉庆帝在1801年下了一道谕旨，命令在清帝国的首都地区，特别是在各色人等栖身的寺庙，更严格地加强保甲。这样，栖身寺庙就被禁止了；只有那些候补候选及引见官员，才可以住在这种“临时旅馆”里。[35]
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尽管一些官员禀报说保甲制度并没有收到预期的效果，嘉庆帝仍然相信这种乡村治安制度的可行性。福建巡抚等省级地方官员上奏，建议减少加在牌甲保长身上的责任；嘉庆帝则在1814年（嘉庆十九年）的一道上谕中，对此建议作出如下回答：
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汪志伊等奏闽省牌甲保长，人多畏避承充，皆由易于招怨。今拟将缉拿人犯、催征钱粮二事，不派牌甲保长，专责成以编查户口，稽察匪类。凡有匪徒藏匿，令其密禀地方官，作为访闻，俾免招怨。人果存心公正，何虑怨尤？惟私心不免，遂喜市恩而畏招怨。近日内外臣工竟成通病，此等微末牌长，又何足责？所有缉拿人犯，催征钱粮二事，自毋庸再派伊等管理，至既责以稽查户口，即当予以纠察之权。如果地方藏匿匪徒，正当令其指名首报，俾匪党共知畏惮，不敢潜踪。若令密禀地方官，作为访闻，则匪徒不惧甲长，何以除莠安良乎？[36]
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嘉庆帝相信，由于他自己的热情，以及一些属下的努力，保甲制度会收到令人满意的效果。他更加努力来增强、扩大保甲的成效，在1814年所下的另一道上谕中指示道：
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查保甲一事，诘暴安良，最为善政，上年冬间，朕明降谕旨通行饬办，自京畿以及直省，次第奉行。本年八月间，朕恭谒东陵，跸路经过各州县，见比户悬设门牌，开载甚为详晰，询问自外省来京大小官员，亦佥称遵照令式，一体编查。是此次京外办理保甲，渐有成效。[37]
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在同年的另一道上谕中，他几乎是以得意洋洋的口气谈论广东省推行保甲体系的成功：
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阮元奏拿获逆案主谋伙要各犯……此案逆匪胡秉耀……朱毛俚……等……阮元到任未久，即能饬属于各地方编查保甲严密，遂将巨案立时发觉，办理迅速，实属可嘉。阮元着赏加太子少保衔，并赏戴花翎。[38]
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不过嘉庆帝并没有自鸣得意。意识到目前为止所取得的任何成功都只不过是暂时的，他努力维持保甲的运行。在一系列命令中（包括上面提到的几道上谕），他重申在恰当间隔期间检查登记入册的必要性，告诫他的官员不要放松了警惕。他在1814年初时候所下的一道上谕中这样训诫说：
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惟居民迁移不定，户口增减靡常，若不随时稽覆，则先后参差，仍属有名无实。各省地方官因循积习，大抵始勤终怠，只为目前涂饰耳目之计，稍阅岁时，又复视为具文，漫不经意。……如果地方官人人奋勉……则烛照数计，奸徒将何所托足？若阳奉阴违，虚应故事，更或借此扰累良民，一经查出，必将奉行不力之督抚，严惩不贷。[39]
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综上，嘉庆帝认可的维持保甲良好运行的必要措施，包括：（1）每年在秋收之后检查编审情况；（2）采行保甲负责人连坐制度；（3）剥离保甲负责人身上无助于加强治安控制的负担。
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每年在秋收之后检查编审的措施，最初是由一名高级官员提出来的。按照嘉庆帝的解释，这一措施的价值就在于能充分利用秋收后农民和各种各样受雇者大体上都回到了家乡的时间。每年这时进行的人口检查，是最能得到精确数字的：
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州县官于秋收后，先行晓谕各村庄保长人等，将本村户口自行逐细查明，造具草册，呈送该管州县，亲往覆查，悉遵办定规条，取具互保甘结，将门牌照改填写，按户悬挂。令该管道、府、直隶州亲往抽查，查竣后禀报督抚……于岁底汇奏一次。[40]
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上述这段史料提出的“互保甘结”（亦即“联名互保”），就是用来防止保甲头人不负责任的措施。该措施认为，如果在保长、甲长所担保的人户中间发现有犯罪分子，那么就惩罚甲长和保长；保长、甲长害怕处罚，必然加倍注意编查造册，而不愿隐藏犯罪活动或包庇罪犯。嘉庆帝非常喜欢这一措施，不止一次地强调要充分而彻底地运用起来。或许正是林清谋反的失败，使嘉庆帝认为采行“互相稽查”的措施、严格推行保甲很有必要。因此，他在1815年发布上谕说：
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凡保甲册内，十家为牌，一牌十户，令其互相稽查，如有形迹可疑之人，即行首报到官，能将逆犯捕获，不但首报之人赐金授职，其同牌十户一并酌加赏赉。若窝留逆犯，不行举首，经地方官访闻捕获，窝藏之家即与叛逆同罪，其同牌十户一并连坐。[41]
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1816年在要求保甲负责人书面具名联结时，嘉庆帝进一步采取了“互保甘结”。是年发布的一道上谕说道：
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见在各直省举行保甲，核对门牌，而责成不专，里长、甲长等恐不免有容隐之弊，着各省督抚再严饬地方官于编查保甲时，责令里长、甲长等取具连名互保甘结，如有来历不明，踪迹可疑者，该里长等畏其株连，自不肯代为具结，立时首报。倘一经具结，其所保之人，或曾经作奸犯科，或竟系逆案逸犯，查出后，将出结之里长、甲长按律连坐。本犯罪轻者，里长等之罚亦轻；本犯罪重者，里长等之罚亦重。[42]
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与此同时，嘉庆帝认识到保甲负责人的负担过重，不可能恰当地履行职责，因而设法减轻他们的负担、简化他们的责任。由于保长和甲长的肩上堆满了各种毫不相关的任务，故而难以集中精力承担起1644年时定下的职责，因此，嘉庆帝在1814年下令“缉拏人犯，催征钱粮二事，自毋庸再派伊等管理”。他在1815年发布的一道上谕中又表达了同样的旨意：
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（牌头与里长）专责以稽查匪徒，辑安闾党，其一切供应拘遣杂差，不得概令承充，以致良民惧于赔累，视为畏途。[43]
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正如已经指出的那样，嘉庆帝之所以对保甲制度热切关注，是由于当时发生的一系列历史事件，而不是个人偏爱。他在1796年继承帝位时，清王朝的鼎盛时期已成历史，在全国各个地方，社会矛盾日益恶化，政治暴乱此起彼伏。这虽然还不足以推翻清王朝的统治，但是已经给清王朝敲响了警钟，清王朝要想继续平稳地维持统治变得相当困难。怎样才能处理人民心目中的仇恨，并防止这种仇恨爆发汇成大规模的民变呢？这已经成为清王朝需要迫切解决的问题。在清政府看来，“弭盗”是首要问题，必须投入最主要的精力。怎样才能“弭盗”呢？嘉庆帝认为最好的方法莫过于加强保甲这个工具。
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嘉庆帝预料到了未来潜在的危险，在1814年发布上谕，孤注一掷，企图利用保甲制度来消除乡村中那些“习邪教者”。[44]大约35年后，华南爆发了一场由“邪教”领导的大规模的反叛，几乎推翻了清王朝的统治。但是，嘉庆帝在“盗匪蜂起”的潮流面前，错误地高估了保甲组织作为治安工具的效能。很显然，只有在社会相对平静，乡人还没有因绝望而被迫“铤而走险”之时，保甲体系才被证明是有效的威慑工具。但是，当历史进入矛盾激化、社会总动荡的时期，比起其他专制统治工具来说，保甲就不再是什么灵丹妙药，也不能像在和平时期一样来解决社会问题了。实际上，正是社会的变化使保甲体系过时了。
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相对来说，嘉庆帝之后的清朝皇帝并不关注保甲制度。笔者在查阅道光朝到清朝统治崩溃这一时期的官方档案后，发现有关保甲方面的内容相当少。只有道光帝偶尔提到它。他虽然仍然非常相信保甲体系的理论作用，因而把1850年（道光三十年）大规模的“会匪滋扰”（特别在湖南、广西、广东）的原因直接归结于保甲体系的衰败，[45]〔编者按：道光帝于道光三十年正月去世，随后奕詝即位，改第二年为咸丰元年。《会典事例》将该事系于道光三十年十一月。此时在位者应该是咸丰帝奕詝。〕但是，他不再对保甲组织的实际作用抱乐观态度，因而没有发布什么使之振兴的上谕。自此之后，保甲组织除了在一些偏远的地方继续存在外，已经变成了历史故事——旧日的行事制度，成了过往烟云。官方资料《清朝续文献通考》的汇编者，甚至认为保甲制度已经完全、绝对起不到什么作用了。[46]
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到此为止，我们已经回顾了清政府为将保甲打造成全国范围的控制体系所采取的措施。正如官方文件所表明的那样，清朝皇帝强调保甲制度的重要性，但同时又常常抱怨它在实际运行中不太令人满意。实际上，保甲体系先天不足，又面临社会矛盾、政治动荡所带来的困难。然而，它不是一个完全不能运转的体系，在一些地方，精明强干的官员能改造保甲以适应当地环境，发挥个人才能使其正常运行；这时，保甲就会显得相当有用，这是其他地方所看不到的。而这些地方的保甲体系总是因地制宜，偏离了中央政府所规定的模式。与保持保甲体系在全国的一致性或严格遵守规定相比，清廷显然更关心实际运行效果，因而容许这种偏离，甚至发布上谕给予批准。
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1680年代担任直隶巡抚的于成龙，成功地利用保甲组织镇压了先前肆虐该省的盗匪。[47]与于成龙同时代，但较年轻并长期担任知县的黄六鸿，[48]18世纪担任直隶南乐县知县的茹敦和，以及湖南省宁远县知县汪辉祖，[49]各自按照自己的方法，取得了保甲体系运行的成功。陈宏谋——一位18世纪著名的官员，在江苏省也取得了巨大的成功。他利用“乞丐王”（罡头）担任保甲负责人，以之来监控游民，从而将那些漂泊不定、以通常方法不能编查的游民人户纳入保甲控制之中。[50]叶佩荪的名字在保甲体系的编年史中占有特别显著的地位。叶于1781年担任湖南布政使期间，设计出一种“循环册”，其操作如下：每个保甲单位准备好一套两本的登记簿，其中一本由各保甲负责人掌握，另一本放在知县衙门里；定期轮替登记，把间隔期间新出生的人口补充登记入册，并改正以前登记中出现的错误，官署也能不间断地加以检查。清政府对此简便做法非常满意，在1813年下令所有各省当局采纳推行。[51]
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