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把治安控制系统的头人称为“地保”（西方作者有时写为tee-pao或teepow），进一步引起了混乱。艾弥尔·伯德（Emile Bard）和明恩溥一样，认为地保是“乡村中的牧师”，由他来“负责指导辖区所管居民的行为举止”。[88]马士（H.B.Morse）认为地保就是甲组织的负责人，其地位相当于甲长。[89]倭纳（E.T.C.Werner）把地保描述为“乡村治安”，即甲组织的负责人。[90]其他西方作者认为地保是官府在乡村征税的代理人，同时又经常承担治安的角色。持这种观点的有施美夫（George Smith），他在1840年代叙述了浙江宁波一个乡村的情况。[91]大约20年后，马诗门（Samuel Mossman）发现地保的职责在于登记土地变迁情况，而这种职责更适合由清政府在乡村的征税代理人来承担。[92]许多年后，白克令（H.S.Bucklin）认为，地保的职责有三：（1）收税；（2）对土地卖出发放许可证；（3）向官署汇报偷盗、抢劫、谋杀和其他犯罪案件。[93]
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“地保”一词，或许取自于“地邻保甲”。[94]根据《大清律例汇辑便览》（1877）的记载，清朝法律规定地方官员在处理“人命重情”这类严重案件时，要“取问地邻保甲”。[95]根据中国人的习惯来看，为了使用方便，“地保”一词或许就是“地邻保甲”的简称。
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作为清政府在乡村统治的代言人，地保出现得比较早，或许在18世纪中叶以前就产生了。最早提到地保的官方文献之一，是1741年江西巡抚陈宏谋发布的一份檄文：“今闻江省各属，遇有窃案，地方官并不严缉赃贼，惟先将地保责儆。”[96]以此来看，陈宏谋所提到的地保，就是保甲负责人。
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18世纪和19世纪的其他官府文件，同样把地保当作保甲组织的负责人。1786年左右担任直隶省南乐县知县的茹敦和，命令乡村中的地保承担保甲登记入册和治安的职责。[97]长时期担任知县的汪辉祖，在18世纪末写道，“寻常窃贼”仅须命令地保调查。[98]在山东省担任知县的张琦，于19世纪初写道：“十家有事，地保必牵连甲长、牌头。”[99]这样就表明了地保和保长是由同一个人来担任的。大约50年后，江苏巡抚丁日昌指示其属下一名知县说，地保应该从十甲组织中的年长者内选出。[100]很显然，丁日昌也把地保当做是保长。在另一份公文中，丁日昌命令地保必须帮助到乡村调查谋杀案件的地方官进行调查。[101]李棠阶在1847年写道，河南省一些地区的知县惩罚了渎职的地保，因为他们未能阻止没有资格的居民进城领受政府救济。[102]翁同龢在1899年也写道，他告假回乡——江苏常熟的一座乡村——休养期间，要求地保把不孝之乡人带来，以便对之进行批评教育。[103]
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从上述情况来看，非常清楚，地保实质上就是清政府统治乡村的负责人，清政府给予他们的任务就是保甲负责人承担的任务。但是由于催征交税的任务移交给了保甲组织，因而地保在许多情况下也成为清政府的税收负责人。[104]无论是西方作者还是中国作者，都经常不加区别地使用“地方”和“地保”两词语，因而只有在具体的事例中，才能够根据确切的材料，精确地认定它们的意思。[105]
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规定征税任务由保甲组织来承担，并不是治安控制系统唯一重要的职能转变。在动荡的19世纪期间，清政府还赋予了保甲体系另一职能——保卫地方。在19世纪中叶，亦即在太平天国之役爆发之时，清政府很快就发现八旗兵和普通的绿营兵软弱无能，因而不得不同意和鼓励在“土匪”出入的地区组织“团练”（由地方绅士组织训练的镇压农民叛乱的武装组织）。许多地方官都容易觉察到，以保甲作为基础，组织团练非常方便。其中一些地方官虽然保留了保甲组织和团练之间的区别，但是坚持认为，既然二者互补，就应该共同行动；[106]而其他地方官则根本未能看到两者之间的实际区别，因而认为团练不过就是保甲组织的方法。[107]无论怎样，许多地区的保甲都同团练组织训练密切相关。[108]
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从某种意义上来说，这是自然的发展。从治安控制到地方防卫，跨度并不算大，因为两者都与维持秩序相关。正如《富顺县志》（1911）的修纂者所说：“保甲设于无事之时，有警则从而联之为团，申之以练，易保正、保长之名称为团总、团正之职任。”[109]
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表面上看，保甲体系经过数十年的解体，在一些地方作为地方保护组织的基础，获得了新生；可是恰恰因为从治安转向自卫的过程中，包含的是重要的职能变迁，因而不能认为这样产生的组织标志着清王朝乡村统治体系的复兴。在新环境下，即在拥有自己特点的19世纪后半期，保甲体系——在另一种明显不同的环境下建立和发展起来的组织——已经丧失许多实际作用。1860年代，虽然清王朝已经度过了严重的内部危机，把太平天国之役镇压下去，但是，康乾盛世不可能再现了。清政府虽然设法重建保甲组织，尤其设法在那些由于战争毁坏而导致保甲组织完全消失的地区重建保甲组织，但是收效甚微。[110]1877年冬，强盗抢劫了工部尚书的宅邸，此后，清政府命令官员们“建立门牌和户册制”。[111]从这事件推断出，即使在清王朝的首都，保甲制度也停止了运行。当清王朝从西方列强的侵略战争和内部“叛乱”的震荡中开始复苏、出现所谓“同治中兴”之时，第一次听到了如何治理国家的新思想。清政府中的设计师们口中所谈论的是“巡警”这种日本式或欧洲式的治安制度，而不再是传统的保甲体系。[112]在19世纪结束之前，一些观察家作出结论，作为治安统治工具的保甲体系，“然则又岂特实之灭已哉，盖保甲之名，亦相率而就灭矣”。[113]
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乡村绅士和保甲
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清朝统治者虽然在政策上给予缙绅和士子（即未来的缙绅）特殊照顾，[114]在保甲体系中给予一定的豁免权，但是，又规定他们必须受保甲组织的控制。与其利用绅士阶层来帮助统治的一般做法相反，清廷还在实际上把他们排除于保甲组织的领导集团之外。这一点，在1727年（雍正五年）发布的文告中规定得相当清楚：
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凡绅衿之家，一体编次，听保甲长稽查。如不入编次者，照脱户律治罪。惟是保甲之法，有充保长、甲长之役，又有十家轮值支更看栅之役。绅衿既已身列士籍，肄业胶庠，并齐民内衰老废疾及寡妇之家子孙尚未成丁者，俱免充役。[115]
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从上述资料看出，清王朝坚持把绅士和文人阶层置于保甲组织控制之下的原因非常清楚。绅士阶层一方面享有特权，另一方面毕竟是清王朝统治者的臣民。统治者虽然经常利用绅士阶层帮助统治，但并不允许这个阶层脱离控制。绅士由于有文化，在家乡地区享有威望，的确常常成为乡村中具有决定性影响的中心人物。这种情况使得统治者更加认为应对他们提高警觉，确保他们不会滥用自己的威望和影响来煽动并领导乡人采取危害统治的行动。
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清政府在保甲体系中给予绅士特殊对待，原因一目了然。虽然很有必要把绅士阶层置于保甲组织的控制之下，但是不把他们同普通人区别开来，是非常愚蠢的。[116]置绅士阶层于保甲组织控制之下的措施，会损害绅士的威望，在一定程度上和他们在清王朝统治体系中的地位不相称，当然也就可能会激起他们反对保甲体系。但是，由于绅士阶层已经操纵了地方，因而如果置保甲组织于其控制之下，给予他们控制的权力，也是相当愚蠢的。于是，清政府采取的措施是，把保长和甲长的职务让给普通人。这样，或许能维持乡村中绅士阶层和人民大众之间的某种力量平衡。
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这显然就是既把绅士阶层置于保甲组织控制之下，同时又不让他们担任保甲负责人的理论基础。在清朝统治者看来，这种理论非常符合逻辑，但是在实际中，却总是不尽如人意。防止绅士阶层取得政府所授予的保甲负责人权力，比起诱导他们置自己于保甲组织控制之下来说，要容易些。有许多事例表明，绅士们反对清政府在他们身上施行保甲措施，或者公开地拒绝把自己的和家属的名字按照要求登记在保甲册上。在宗族势力影响极大，或者“大家族”（几乎都处于绅士的控制之下）占主导地位的地区，最容易出现绅士的阻挠。17世纪一位经历过这种情况的知县解释说，由于绅士“巨宗大族”的反对，华南一些地方推行保甲很不顺利。他说：“州县每有兴革，凡不便于绅士者，辄介为议论，格而不行。”[117]随后在19世纪中叶，一项调查引起了清政府的关注：“各省巨室，每以门牌为编氓小民，所悬多不从实书写，有司忽于巨室而专查散处小姓。”[118]即使在清帝国首都所在地的直隶省，绅士反对保甲登记入册的力量也很大，使得17世纪担任直隶巡抚的于成龙认为，承认绅士阶层特殊地位以减轻其反对，相较于严厉推行保甲的措施以克服其阻碍，前者要更为稳妥。因此，他规定直隶的保甲登记入册的程序如下：
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十家之中，有乡绅、两榜、贡监、生员，不便与庶民同例编查……或乡绅立一册，文武两榜各立一册，贡监生员各立一册……此分别贵贱之法。[119]
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换句话说，于成龙偏离了清廷所规定的编审措施，以此来减轻绅士阶层的反对，以便使保甲体系在直隶得以顺利推行。在现实面前，清廷自身有时也认为，为了使保甲运行起来，有必要改变一下既定的规章。1726年所发布的一道上谕，就表明了清廷是如何设法通过绅士宗族组织来间接谋取其合作，以消解其反对立场的：
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如有堡子村庄聚族满百人以上，保甲不能遍查者，拣选族中人品刚方，素为阖族敬惮之人，立为族正。如有匪类，报官究治，徇情隐匿者，与保甲一体治罪。[120]
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笔者手头没有足够的资料来评判绅士阶层反对保甲控制所带来的总体影响。或许，绅士们并不是在任何时候都公然反对，使保甲组织完全瘫痪下来，而是阻止治安监控在清帝国每个地方发展成为完全或持续有效的制度。无论怎样，我们都不应该匆忙作出结论，认为统治者努力置绅士于保甲组织控制之下，是大错特错的。很明显，即使绅士阶层接受控制，保甲制度也不会运行得更好。在清政府看来，把一些绅士置于保甲组织控制之下，相对于完全任其自由来说，当然要好些。
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禁止绅士出任保甲头人，相较于把他们纳入保甲控制之下，推行起来要更为顺利。因为绅士阶层经常联合抵制保甲的推行，他们对推行保甲并没有兴趣。与此同时，清政府使保甲组织不受绅士阶层左右的尝试，也失败了。19世纪，清帝国各个地方的骚乱、反抗日益严重。此时地方绅士才意识到很有必要保护自己的“身家性命”，开始逐渐重视保甲组织，并经常积极支持它的运行，组织团练训练工作。负责推行保甲、监督保甲运行的地方官，从经验中得知，地方绅士的合作是加强治安监控体系不可或缺的条件，就像清政府推行的所有其他政策一样。
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即使在18世纪结束之前，地方官员们已经普遍地感觉到必须利用绅士阶层来帮助推行保甲体系。[121]这种认识在19世纪更加成为常识，同时因绅士阶层要保护自己利益的意愿而得到加强，因而地方官很容易将之转变为行动。19世纪中叶担任四川巴县知县的刘衡，就依靠地方绅士来推行保甲，比起他的前任来说，效果要好得多。[122]1850年代早期任贵州省镇远府知府的胡林翼，劝告“有衣食、有顶戴”的绅士，在各自家乡承担指导保甲组织和团练组织训练两项工作。[123]1890年代早期担任湖南巡抚的卞宝第，得到了绅士阶层的帮助来推行保甲体系。[124]
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现举两例来描绘地方官是如何利用绅士阶层的帮助来推行保甲体系的。第一个事例发生于陕西省靖边县。根据《靖边县志》（1899）的记载，1896年取得知县职位的丁锡奎，是这样利用地方绅士的帮助的：
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如每堡向有总绅各二人，但地势寥阔，即请各总绅分举各屯散绅一二人，再公议团总几人、牌头几人，以资帮助。均取端正勤谨、素孚众望者充之。……各绅团于亲查户口册时，带有门牌，先择定各牌头，即各给门牌一张，将牌头姓名、住址、生业及大小丁口，照章填完，并将所管九家姓名均填列在上。月造花名册送县备案。……此后，此十家中如有招贼窝赌，及行窃不法等事，花户报牌头，牌头查实报知该绅团议处，如不服公议，报官究治。[125]
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结果，靖边县保甲组织的设置情况如表3-2所示：[126]
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表3-2：靖边县的保甲组织
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