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在里甲组织体系于1648年设置之时，清政府规定其任务在于帮助官署编撰“黄册”，作为确定税额、进行征税的依据。1656年，清政府将最初每三年编撰一次黄册的做法，改为每五年一次。[69]随后，“丁银”（征收成年男子的人头税）摊入“地粮”（即土地税，这种变化开始于17世纪晚期，结束于19世纪早期），[70]使得里甲帮助编撰黄册的任务不那么重要了，黄册进一步简化。接着，1713年康熙帝决定以1711年的人口统计结果为基础，将丁税税额永久地固定下来（“盛世滋丁，永不加赋”）。这样，里甲在税收制度上帮助编撰黄册的任务就失去其意义了。[71]
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每五年编撰一次黄册的做法，继续存在了一段时期。但是没过多久，清政府就发现，由于1713年后的“户—口”登记入册在理论上与税收体制没有什么联系，因而在1740年（乾隆五年）规定里甲不再帮助编撰户口册，转由保甲独力承担。清政府发布的一道命令宣布：
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直省各州县设立保甲门牌，土著流寓，一切胪列，原有册籍可稽，若除去流寓，将土著造报，即可得其数目。令该督抚于每年仲冬，将户口实数与谷数，一并造报。[72]
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32年后（1772年），每五年校订一次户口册的任务（以前由里甲组织承担，到此时已经成为“故事”）被正式取消。[73]从此，里甲组织的编撰任务——最初作为税收体系中主要职能之一的任务——宣告结束。1775年（乾隆四十年），乾隆帝在一道上谕中说明了由保甲来独自承担户口登记注册任务的原因所在：
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直省滋生户口，向惟册报户部……顾行之日久，有司视为具文，大吏亦忽不加察。……现今直省通查保甲，所在户口人数，俱稽考成编，无难按籍而计。嗣后各督抚饬所属，具实在民数，上之督抚，督抚汇折，上之于朝，朕以时披览，既可悉亿兆阜成之概，而直省编查保甲之尽心与否，即于此可察焉。[74]
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清政府取消里甲组织的编撰工作，规定由保甲提供人口数字，大体说来，这是历史发展的必然结果，是基于便利考量所做的选择。因为土地税征收是以登录的土地数额为基础，而交税却由土地所有者来承担。徭役税税额在理论上可以永远固定，而成年男子的名字却因其死亡或上了年纪而必须定期删除，同时，那些到了成年的男子，其名字又必须及时地加上去。就一特定厢坊或村子的户数或成年男子数来说，保甲簿册就可以提供清政府所需要的材料；[75]这种保甲簿册虽然不太精确，但是能够像先前的里甲黄册那样很好地服务于税收。
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然而，这样做有一个缺点。清政府很快就发现，不可能把里甲组织的另一主要职能即征税放在保甲组织身上。此时，地方官员不但必须依靠保甲簿册提供应缴纳赋税的户数及所在地的信息，还很容易说服自己依靠保甲组织在乡村地区完成征税任务；这就有害于作为控制工具的保甲制度的治安职能。曾国藩所汇报的湖南情况，并不是特例。[76]在某些情况下，里甲组织完全消失了，其征税的任务由保甲组织取代。[77]
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保甲侵夺里甲的职能，是导致“地方”或“地保”这类乡官产生的部分原因。我们虽然并不知晓“地方”是在什么时候、怎样开始出现的，但是可以确定，到18世纪中叶，在清帝国许多地区，“地方”已经成为常设的乡村控制工具；同时承担了治安（保甲组织）和税收（里甲组织）的双重职能。笔者从官方编撰的资料中引出一段，以解释这种“地方”的功能：
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地方一役最重，凡一州县分地若干，一地方管村庄若干，其管内税粮完欠、田宅争辩、词讼曲直、盗贼生发、命案审理，一切皆与有责，遇有差役所需器物，责令催办，所用人夫，责令摄管，稍有违误，扑责立加。[78]
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但是，“地方”并没有完全取代保甲组织。在许多情况下，在同一地区，“地方”和保甲并存，这造成了相当大的混乱。清政府设法纠正这种混乱局面，1757年（乾隆二十二年），户部决定由“地方”和保甲两者分别承担乡村治理的各项功能，治安职能由保甲组织来承担，有关“户婚、田土、催征、拘犯”的事务由“地方”来负责。[79]
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清政府的这一措施似乎并没有产生多大效果，因为在很多地区，“地方”和保甲组织的职能很难完全分开。举例言之，1763年陕西省同官县在每村都设置了“地方”，用来监督管理各“牌”组织并帮助保长履行治安职责。[80]在19世纪榆林府[81]和盐源县（四川）[82]的一些地区，“地方”起着保甲组织的作用；在广西省一些县区，“地方”实质上已经取代了保甲组织的地位，但令人奇怪的是，却同时保持着同里甲组织的区别。据《容县志》（1897）：
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户口复有二说，一则里役之户口，据丁田成役而言，里管甲，甲管户，户管丁，口即其丁也。一则排门之户口，据散居之烟户而言，一地方管十甲，甲凡十烟户，口即其男妇也。由前之说，以田为率；由后之说，以屋为率。[83]
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上述资料提出的“排门”，仅仅是保甲体系中的“门牌制”。在其他县区，“地方”同保甲组织牵连在一起之后，就变成纯粹的、单一的税收工具，保甲组织的治安职能完全被遗忘了。一位曾担任过知县的官员在19世纪末这样写道：
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差徭讼狱之事，则地方甲长任之；催粮之事，则保长〔译者按：原文误作甲长〕任之。谕以缉盗安民之法，皆懵然无所应对，其意若曰：是非我之责也。[84]
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笔者找不到材料以证明清政府设法纠正这种混乱的做法。到19世纪后半期，无论是中国的作者还是西方的作者，都普遍认为“地方”起着保甲组织的作用。例如，满乐道（Robert Coltman）在1890年左右的叙述中，就认为在山东省，“地方”既是“乡村警察”，又是税收负责人；[85]大约25年后，明恩溥也把乡村“地方治安”称为“地方或地保”；[86]即使在最近，“乡村治安”也被称为“地方”。[87]
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把治安控制系统的头人称为“地保”（西方作者有时写为tee-pao或teepow），进一步引起了混乱。艾弥尔·伯德（Emile Bard）和明恩溥一样，认为地保是“乡村中的牧师”，由他来“负责指导辖区所管居民的行为举止”。[88]马士（H.B.Morse）认为地保就是甲组织的负责人，其地位相当于甲长。[89]倭纳（E.T.C.Werner）把地保描述为“乡村治安”，即甲组织的负责人。[90]其他西方作者认为地保是官府在乡村征税的代理人，同时又经常承担治安的角色。持这种观点的有施美夫（George Smith），他在1840年代叙述了浙江宁波一个乡村的情况。[91]大约20年后，马诗门（Samuel Mossman）发现地保的职责在于登记土地变迁情况，而这种职责更适合由清政府在乡村的征税代理人来承担。[92]许多年后，白克令（H.S.Bucklin）认为，地保的职责有三：（1）收税；（2）对土地卖出发放许可证；（3）向官署汇报偷盗、抢劫、谋杀和其他犯罪案件。[93]
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“地保”一词，或许取自于“地邻保甲”。[94]根据《大清律例汇辑便览》（1877）的记载，清朝法律规定地方官员在处理“人命重情”这类严重案件时，要“取问地邻保甲”。[95]根据中国人的习惯来看，为了使用方便，“地保”一词或许就是“地邻保甲”的简称。
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作为清政府在乡村统治的代言人，地保出现得比较早，或许在18世纪中叶以前就产生了。最早提到地保的官方文献之一，是1741年江西巡抚陈宏谋发布的一份檄文：“今闻江省各属，遇有窃案，地方官并不严缉赃贼，惟先将地保责儆。”[96]以此来看，陈宏谋所提到的地保，就是保甲负责人。
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18世纪和19世纪的其他官府文件，同样把地保当作保甲组织的负责人。1786年左右担任直隶省南乐县知县的茹敦和，命令乡村中的地保承担保甲登记入册和治安的职责。[97]长时期担任知县的汪辉祖，在18世纪末写道，“寻常窃贼”仅须命令地保调查。[98]在山东省担任知县的张琦，于19世纪初写道：“十家有事，地保必牵连甲长、牌头。”[99]这样就表明了地保和保长是由同一个人来担任的。大约50年后，江苏巡抚丁日昌指示其属下一名知县说，地保应该从十甲组织中的年长者内选出。[100]很显然，丁日昌也把地保当做是保长。在另一份公文中，丁日昌命令地保必须帮助到乡村调查谋杀案件的地方官进行调查。[101]李棠阶在1847年写道，河南省一些地区的知县惩罚了渎职的地保，因为他们未能阻止没有资格的居民进城领受政府救济。[102]翁同龢在1899年也写道，他告假回乡——江苏常熟的一座乡村——休养期间，要求地保把不孝之乡人带来，以便对之进行批评教育。[103]
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从上述情况来看，非常清楚，地保实质上就是清政府统治乡村的负责人，清政府给予他们的任务就是保甲负责人承担的任务。但是由于催征交税的任务移交给了保甲组织，因而地保在许多情况下也成为清政府的税收负责人。[104]无论是西方作者还是中国作者，都经常不加区别地使用“地方”和“地保”两词语，因而只有在具体的事例中，才能够根据确切的材料，精确地认定它们的意思。[105]
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规定征税任务由保甲组织来承担，并不是治安控制系统唯一重要的职能转变。在动荡的19世纪期间，清政府还赋予了保甲体系另一职能——保卫地方。在19世纪中叶，亦即在太平天国之役爆发之时，清政府很快就发现八旗兵和普通的绿营兵软弱无能，因而不得不同意和鼓励在“土匪”出入的地区组织“团练”（由地方绅士组织训练的镇压农民叛乱的武装组织）。许多地方官都容易觉察到，以保甲作为基础，组织团练非常方便。其中一些地方官虽然保留了保甲组织和团练之间的区别，但是坚持认为，既然二者互补，就应该共同行动；[106]而其他地方官则根本未能看到两者之间的实际区别，因而认为团练不过就是保甲组织的方法。[107]无论怎样，许多地区的保甲都同团练组织训练密切相关。[108]
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从某种意义上来说，这是自然的发展。从治安控制到地方防卫，跨度并不算大，因为两者都与维持秩序相关。正如《富顺县志》（1911）的修纂者所说：“保甲设于无事之时，有警则从而联之为团，申之以练，易保正、保长之名称为团总、团正之职任。”[109]
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表面上看，保甲体系经过数十年的解体，在一些地方作为地方保护组织的基础，获得了新生；可是恰恰因为从治安转向自卫的过程中，包含的是重要的职能变迁，因而不能认为这样产生的组织标志着清王朝乡村统治体系的复兴。在新环境下，即在拥有自己特点的19世纪后半期，保甲体系——在另一种明显不同的环境下建立和发展起来的组织——已经丧失许多实际作用。1860年代，虽然清王朝已经度过了严重的内部危机，把太平天国之役镇压下去，但是，康乾盛世不可能再现了。清政府虽然设法重建保甲组织，尤其设法在那些由于战争毁坏而导致保甲组织完全消失的地区重建保甲组织，但是收效甚微。[110]1877年冬，强盗抢劫了工部尚书的宅邸，此后，清政府命令官员们“建立门牌和户册制”。[111]从这事件推断出，即使在清王朝的首都，保甲制度也停止了运行。当清王朝从西方列强的侵略战争和内部“叛乱”的震荡中开始复苏、出现所谓“同治中兴”之时，第一次听到了如何治理国家的新思想。清政府中的设计师们口中所谈论的是“巡警”这种日本式或欧洲式的治安制度，而不再是传统的保甲体系。[112]在19世纪结束之前，一些观察家作出结论，作为治安统治工具的保甲体系，“然则又岂特实之灭已哉，盖保甲之名，亦相率而就灭矣”。[113]
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乡村绅士和保甲
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清朝统治者虽然在政策上给予缙绅和士子（即未来的缙绅）特殊照顾，[114]在保甲体系中给予一定的豁免权，但是，又规定他们必须受保甲组织的控制。与其利用绅士阶层来帮助统治的一般做法相反，清廷还在实际上把他们排除于保甲组织的领导集团之外。这一点，在1727年（雍正五年）发布的文告中规定得相当清楚：
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