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告之保长，则保长未必不徇庇；告之本乡绅士，则彼不任其责，谁肯力为主持。
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而且，“即使检察得实，告之官，则干涉公庭，为累不小”。[156]因此，乡人最终学会这样一句口头禅：“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜。”嘉庆帝在1810年抱怨说：“容留匪犯，无人举发。”[157]可能并不是过分夸大之词。据说在一些情况下，地方官并不敢到强盗、土匪横行的地区去调查。[158]清政府或许不应该谴责普通乡人的胆小如鼠。
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设法鼓励乡人举报犯罪分子的官员，上奏建议对保甲成员中告密者的身份“保密”，以免使其受到报复或陷入难堪的处境。[159]清廷不但拒绝了这一建议，反而试图更加严格地对保甲组织施加压力。1799年发表的一道上谕这样命令说：“乡保既无专责，谁肯以不干己之事，赴诉于不理事之官。”[160]这样，在如何解决不告发问题时，清政府采取的不是保护告密者的措施，而是加强“联名互保”制度。[161]这一解决方案，正如研究中国法律的一位西方学者所指出的，类似于盎格鲁-撒克逊英国的“十户联保制”；该制规定，十户区内的居民们“坦白地”或“乐意地”把自己和其他人的行为束缚在一起。[162]实践证明，这种制度在中华帝国并非行之有效。不告发的问题并没有得到解决，“联名互保”制事实上使乡人比以前更胆怯，更缄默不言。乡人们不但没有接受强加在他们身上的“互保”，反而都靠保持缄默来逃避。
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不告发并不是唯一存在的问题，比之更严重的是敲诈勒索，波及许多保甲组织负责人。早在北宋时期，人们就意识到了保甲体系为无耻之徒提供了榨取“一芥之利”的土壤。司马光——反对王安石及其变法的主要人物之一——充满理由地指出：
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保正与甲长，恃其权势，敲诈乡邻，索取贿赂。一芥之利，若未得偿，乡民亦遭其鞭扑。[163]
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清代的保甲头人虽然没有什么军事权力，但是他们敲诈勒索的伎俩同其宋朝前辈一样可怕。他们把得到保甲职位的任命，视为攫取不义之财的许可证；“甘结”又为他们提供了半官方式敲诈勒索的途径。[164]偶尔发生的谋杀案件，提供了地保和其他乡官从其邻居那里榨取钱财的机会。[165]根据1865年一位在山东和山西旅行的西方作者所说，情况相当严重，“一个人的行为一时间不同于往常时，其无耻的邻居或地保就来敲诈勒索，威胁要告发他，除非拿出许多钱财”。[166]清政府也注意到了这一问题，因而反复强调选派“诚实可信之人”来担任保长、甲长之类的职务。
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这就回到保甲体系的根本问题——如何为保甲组织补充合格人才。清朝各代皇帝都想尽办法试图解决这一问题，但是收效甚微。他们发现，很难找到理想的人才来担任保长、甲长的职务，这正印证了中国的一句古话“善者不来，来者不善”。
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得不到称职人才的局面，很大程度上是清政府自己造成的。由于清王朝统治者一方面把绅士阶层置于保甲组织的监视之下，另一方面却不准他们出任保长、甲长之职，因而负责推行保甲的地方官就不得不在普通乡人中寻找候选人；而普通乡人却没有什么威望，大多数目不识丁，对行政之道知之甚少，整天忙于耕作或其他行业，根本没有什么空闲时间。实际上，这些乡民一无可取，既然如此，许多地方官就让每个保甲单位中的乡人轮流担任。而且由于乡人中强壮者各自要忙于自己的生计，因而担任保甲负责人的就经常是一些“愚顽老疾，鳏寡贫窭之人”。[167]在一些情况下，“惟于一里中头甲第一户，使为里长老人”，其结果就相当糟糕；由于没有考虑这些人的个人能力，就经常把一些“贪暴无耻棍徒”推到保长、甲长的位置上来。[168]
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有时，碰巧有一些普通保甲负责人表现出某种程度上的精明、道德高尚和乐意服务的精神。可是他们要想实现自己最好的打算和诚挚的愿望，经常面临着各种各样的障碍。正是由于他们是普通百姓这一事实，使他们得不到邻居绅士的尊敬；他们的同乡也很容易向他们的地位提出挑战。
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1757年（乾隆二十二年），乾隆帝采取了一种折中办法，设法解决人选问题。他一方面认识到普通乡人不适合担任保甲负责人，但同时又坚持绅士不能担任的规定，因此指导地方官在“诚实、识字及有身家之人”中去寻找人选。他指示说，“市井无赖”不能担任。[169]
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有趣的两点：一是乾隆帝没有提到合格人选的社会地位，二是他把能识字当作条件之一。显然，他认为的能识字之人，是指那些学习过（大概是为了科举考试）但未通过任何级别考试之人，也就是没有绅士地位的“士子”或文人。具有乾隆帝所规定这些资格的人选，其任职的确应该很顺利，值得信赖。但问题是，怎样才能在乡人中找到足够多的人选呢？在一个普通的乡村，没有哪户人家敢于自夸其家中拥有这种“识字有身家”者，甚至连具有“诚实”品德之人选，也很罕见。此外，拥有这些资格的人也不一定愿意担任保长、甲长。18世纪早期一位作者对华南一些地方情况的描写，就详细地反映了这一问题：
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其号为士者，大抵授徒于外，室中惟细弱两三人而已。贫民佣工负贩早出晏归，为糊口计而不足，富民惟以谨启闭，不与户外之事，市廛之民株守本业，其畏里中恶少年如虎。如此等人，而欲其约束乡里，昼则稽查，夜则巡行，固宜其嚣然不乐也。[170]
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这种局面一直延续到19世纪，大多数乡人仍然不愿出任牌长或保长。[171]
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如何为保甲组织补充合格人选的问题，因地方官和衙门走卒滥用保甲负责人而进一步复杂化。保甲负责人除了必须满足地方官和衙门走卒的敲诈勒索，满足官府各种各样需求（钱财的和劳役的方面）[172]之外，还经常容易遭到蛮横的殴打和其他惩罚。[173]因此，担任这类职务的人，自然千方百计去职；没有担任的人则千方百计躲避。虽然没有人为了逃避而像宋代一样弄瞎自己的眼睛或砍下手指，[174]但是一些保长和甲长常以“托情更换”而求去职。[175]由于要求去职的保长、甲长非常多，使得保甲组织的人事总是处于不断的变动之中；这种情况正如17世纪的一名知县所指出的：“倏张倏李。”[176]人事变动频繁，很难期望保甲负责人能称职、可靠。
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清政府虽然设法纠正上述问题，但是收效甚微。清政府规定了保长、甲长的任职期限，因而不会出现单个人被迫没完没了地承受折磨的情况；[177]剥离与监视、控制职能无关的其他任务，以此来设法减轻各保甲负责人的负担；[178]一些地方官为了提高保长、甲长的地位，装模作样地对他们彬彬有礼，[179]或者发给嘉奖令，表扬他们的“功绩”。[180]但是，没有证据显示这些补救性措施得到了普遍的、持续的运用。
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与具有诚挚品德之人不愿意任职的现象紧密联系在一起的，是道德败坏的无耻之徒纷纷被任命为保长、甲长。一方面，坦率、朴素、心地善良的乡人千方百计回避保长、甲长的任命；而另一方面，恶霸和“光棍”却非常想担任。19世纪初，张琦就此问题这样写道：“读书谨厚之士不能为，庄农殷实之户不敢为，其能且敢者，必强悍好事者也。”[181]
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因此，保甲体系中出现的“劣币逐良币”现象，从18世纪一直到清王朝覆灭，都受到了广泛注意。例如，乾隆帝1757年抱怨说，“各乡设保甲长，类以市井无赖充之”。[182]许多官员也提醒注意这个问题。18世纪初，沈彤就指出担任保甲负责人的那些人“大率庶民之顾利、无耻、不自好者”。[183]19世纪，云贵总督吴文镕说在他管辖下的云贵两省，担任保甲负责人的都是一些“贪暴、无耻棍徒，日以侵吞弱户为计”。[184]张声玠总结说：
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保正甲长，皆乡里卑贱无行者为之，或周流门户以供役，日逐营营之利，供给官长，敛派乡愚，而因以自肥于中……相沿已久。[185]
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应该补充的是，对于那些张声玠所描述的“无行者”来说，保甲事务非但不是繁重的负担，反而是敲诈勒索的门径。许多无耻之徒抢夺保长、甲长的位置，一旦到手，就竭力霸占。事实上其中一些人成功地保持了其位置（至少在清王朝覆灭前的几十年里），使之实质上变成了世袭，父子相承。[186]
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由于人事问题没有得到解决，登记编审和汇报方面所面临的困难仍然存在，保甲体系的运行不可能达到创立此制度的清代皇帝所期望的目的。但是，不能因此认为保甲体系是一项无用、没有必要推行的乡村统治工具。在清帝国当时的历史环境下，保甲体系或许是唯一可行的、能够为设置它的目的服务的工具。不过，恰恰是这个对于清王朝统治者来说必不可少的历史环境，限制了保甲体系的实际效果。这一结论，不仅适用于保甲体系，而且适用于清王朝其他乡村统治工具；接下来的讨论会证明这一点。
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[1] 《史记》，97/6。这句话是陆贾的名言。
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[2] 《大清历朝实录·顺治朝》，6/1b。
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[3] 《清朝文献通考》，19/5024。
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[4] 《清朝文献通考》，21/5043。张寿镛《皇朝掌故汇编·内编》（1902），53/1a-b，也有同样的叙述。
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[5] 闻钧天《中国保甲制度》（1935年版，第216—217页和第256页）中认为保甲和总甲是一项制度。他认为，总甲是保甲制度的“第一阶段”，该阶段“起始于顺治元年，终于康熙四十六年”（即1644年到1707年）；或者说，总甲就是保甲制度的发展。但是他没有足够的材料来证明其观点。
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