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乾隆帝阅后深以为然，抱怨“有司视为迂阔常谈，率以具文从事”。
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18世纪和19世纪的许多官员同他们的前辈一样，也非常悲观。经验老到的知县汪辉祖，在1870年左右肯定地写道，尽管在事实上，保甲体系的有效运行与否是基层行政绩效考评的依据，但是官员们很少实力奉行。[138]担任过云南省广通县知县的何绍祺，1844年上任伊始就写下这样的文字：
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今之保甲，虚贴门牌，隐匿不知，迁徙不问，徒饱胥役，即诩善政。民病盗喜，官乃恬然。[139]
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据说，即使在那些高级官员努力利用保甲制度达到统治目的的省区，地方官也经常习惯性地“怠玩”。[140]王定安在1870年代的叙述，显示他对保甲体系的绝望，他谴责保甲是一项根本不可能推行的制度，认为什么时候设法加强推行，什么时候就会引起麻烦。[141]官方文献资料的编撰者刘锦藻，在1911年（辛亥革命爆发前不久）追溯性地评价说：
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论保甲者，人异其说，家自为书，大率拾《周官》之余唾，袭宋臣之遗制，实则通都大邑尚循故事，至若偏僻之壤，并一纸空文而亦未遍及。[142]
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这些评论未免过于悲观。认为保甲体系对于清王朝统治者没有一点用处，显然并不妥当。这种治安制度在乡村中的建立，即使它从未取得统治者所期望的理论效果，但是对农民大众毕竟产生了一些威慑性作用，使得一些潜在的反叛者不敢贸然行动，从而维护了清王朝对乡村的统治。仅仅是这一点威慑性作用，就足以使之成为清王朝有用的控制工具。
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不过上述评论，并不全然是无的放矢。19世纪清帝国相当广阔的地区都爆发的土匪和叛乱（正如道光帝指出的）〔编者按：应为咸丰帝〕，就清楚地表明了这样一个事实：无论保甲制度先前取得了什么功效，它此时已经破败不堪，不能再让农民大众普遍地服从统治和维持和平。保甲制度最初设计时是作为和平时期使用的统治工具，只有在特定的有利环境继续存在的条件下，才能有效地运行。农民在经济上不要求很富足，但大部分人要免于饥寒之苦；百姓用不着总是分毫不差地遵守清王朝法令，但是他们要对政府总是心存敬畏；官员们不需要全部都能干廉洁，但是必须要求他们中大多数必须防止普通百姓的生活条件在他们任上恶化到难以承受。这些条件都存在于清王朝全盛时期，但在19世纪已渐渐消失；到该世纪中叶时，形势已经相当严峻。接连不断的水旱灾害，在清帝国许多地方都引发了严重的社会动荡。与“蛮夷”国家战争的失败，使清王朝“天朝上国”的颜面丢尽，无可挽回地损害了清王朝的威望。从乾隆晚年开始的官员腐败日益严重。整个清王朝的统治走上了崩溃的道路，其统治体系——包括保甲——同样快速地崩解。因此，保甲体系这个即使在清王朝全盛时期也只能部分有效运作的工具，无法应对已经改变且动荡不安的情况，并不令人感到吃惊。它再也不能对乡村中绝望的乡人和公开挑战的“土匪”产生什么威慑作用了。在整个统治体系都遭到严重挑战之时，治安体系不可能不受到影响。
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不过，此处应该强调，即使在19世纪之前，保甲体系也面临着许多困难和障碍；它们在特定的历史情况下是根本不可能克服的，这也使得保甲体系无法达到清王朝统治者的期望。
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首先，法律上所规定的登记门牌方法，执行起来相当困难。回想一下，清廷规定每户在其大门上悬挂门牌，把家庭成员的名字写在上面。这种方法看似简单，但是普通乡人很少能做到；[143]绅士阶层也对整个登记程序进行恶意破坏。[144]一些地方官采取简化规定程序的办法，试图改变一下这种局面。例如，陈宏谋1758年上奏建议女子和孩子的名字可以不用写上去。[145]后来在1860年代，丁日昌指示门牌上只是写上户主的名字和年龄。[146]地方官虽然采取了诸如此类的系列措施，我们没有证据可以证明，这些措施消除了登记门牌的根本障碍——对登记制的普遍反对。
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其次，根据门牌编辑保甲册，则是另一个困难。保甲头人负责汇编各种各样的组织记录，然后送交到州里或县里的衙门。门牌登记很少是精确填写的，因为大多数保长、甲长都是目不识丁的普通百姓，即使他们真的想要努力核对门牌，也没有这个能力。因此，要想根据这样汇编出来的登记册来掌握居民的行为举止，是根本不可靠的。此外，这种登记册到了县衙门之后，就由书吏负责抄写成正式保甲册；而这种书吏通常对保甲体系并不关心，经他们之手编撰出来的登记册，常常“办理不善”。[147]按照法律，在登记册于年末上交中央政府之前，必须由知县进行检查，以确保它所反映的数字和信息的准确性。然而，由于许多地区的村落数量非常多，一般州县的行政区域都相当广阔，再加上基础设施不足，因而即使最想把事情做好的知县，也发现根本不可能对所有人户和各层十进制组织（牌、甲、保）进行有效的检查。因此，许多知县上报的登记册都没有经过全面的检查。[148]虽然可以想象到也有例外，在一些县区，在特定的时期里，一些精明细心、能力强的知县上报的登记册相当准确，有利于清王朝在这些县区推行统治。但是，很难因此就认为大多数地方官都有这样的素质、所有的保甲登记册都准确可靠。
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其三，制作大量门牌和登记册的巨额花费，从一开始就为保甲体系的成功推行制造了又一障碍。说也奇怪，清政府明了为此进行拨款的必要性，但是从未采取什么措施加以解决。看来，清廷是希望将财源问题留给地方官员和其在乡村统治的代理人自行解决。1799年所发布的一道上谕，就恰如其分地反映了这一问题：
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册籍繁多，需费不少，胥吏既难赔垫，官亦徒有捐名，仍不过官责胥吏。[149]
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官员们虽然清楚地将这一困难告诉了嘉庆帝，但是难以向嘉庆帝提出什么解决建议。直到1860年代，当时的江苏巡抚丁日昌设法推行保甲体系时，也没有找到什么方法解决这个难题，因而只好依靠知县们的“独创”才能！[150]这样，制造门牌、编撰登记册的花费最终落到了乡人的头上。在保甲制度设置后的半个世纪里，当时一名著名的知县彭鹏，发现“领牌给牌纸张，悉取诸民”，[151]明确地指出这是强加在乡人头上的负担。
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由乡人自行分摊费用的做法，不仅仅是给乡人增加了一项负担，而且为官僚群的敲诈勒索大开了方便之门。18世纪的一位作者写道：
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每乡置循环簿，月朔报县，而县之官吏即借文法以需索于乡。季终报郡，而郡之胥吏即借文法以需索于县。[152]
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1862年顺天知府证明说，类似的敲诈勒索一直蔓延到19世纪：
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近来办理保甲，先传乡保来领门牌，索费若干，复令乡保来缴户册，索费若干。此费胥吏取之乡保，乡保取之甲长，甲长取之众户。……事未举而费已不赀。[153]
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在上述这种官僚群的敲诈勒索之下，根本不可能期望乡人真心实意或热情地支持推行保甲体系。
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其四，清代规定，作为基层的保甲组织负责人必须定期到县衙门汇报，这在实行中又产生了一层困难。依据早期的规定，即使没有什么不利于统治的问题发生，保甲负责人每月初一和十五也必须到州衙门或县衙门点卯，汇报各自辖区的情况。在统治者看来，这种半月一次的汇报、回答，为地方官员检查保甲体系运行情况提供了方便。由于知县不可能每月到各乡村去两次，那么检查保甲体系推行情况的唯一直接方法，就是把保甲负责人召唤到县城里来。可是这种方法不可避免地把痛苦带到了保甲负责人的身上。17世纪的一名知县解释这种情况时说道：
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县署之前，环绕拥集，不下数千百人，讵惟往返守候，动须数日，而州邑中之饭食，每于是日陡贵，网利乡人，即一投结，而每岁累民已二十四回矣。[154]
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此外，恰如同一世纪另一位知县所指出的那样，半月一次到衙门的汇报，又为群吏开辟了敲诈勒索的途径，让保甲负责人承受更多负担。负责保甲组织事务的刑房吏员，经常向保甲负责人索取钱财。如果保甲负责人向官吏们交付贿款，他的报告马上就能顺利通过，因此没有人敢不应付书吏的需索。[155]
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我们并不知道半月汇报一次的措施严格执行到什么程度。或许，在采行后不久，就不再严格执行甚至被抛弃了，因为18世纪和19世纪的作者很少讨论这一问题。不过，一旦出现罪犯、有犯罪活动的迹象，保甲负责人就必须上报的规定，一直到清王朝覆灭之前都还在执行。而这项规定的执行，同样面临着许多困难。
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生活在乡村地区的居民，在法律上有义务向其所在地的保甲负责人举报罪犯及其犯罪活动，不报告会受到惩罚。这一规定看似简单，实际上却难以推行。严重到能引起官府注意的犯罪活动，很少是胆小如鼠的乡人做的；相反，漠视自己邻里生命财产的亡命之徒，却很容易犯下这样的罪行。普通百姓深知这种亡命之徒的报复非常可怕，而官府无论许诺什么保护都是不确定、遥远和不及时的，因此认为，与其去完成清政府都经常无法执行的举报义务，还不如避免卷进亡命之徒的报复，来得更为稳当。因此，汇报自己所知，比缄默不言要冒更多风险。严酷的往事告诉乡人们，告密者的处境并不令人羡慕。张惠言在18世纪末写到，告密者常常使自己陷于麻烦之中，而没有给清政府做出什么贡献：
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发之而不胜，则立受其祸；发之而幸胜，则徐受其害。
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此外，告密者对于自己的告密是否得到邻里的支持，是否能引起地方官的注意，也没有把握：
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