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清代的保甲头人虽然没有什么军事权力，但是他们敲诈勒索的伎俩同其宋朝前辈一样可怕。他们把得到保甲职位的任命，视为攫取不义之财的许可证；“甘结”又为他们提供了半官方式敲诈勒索的途径。[164]偶尔发生的谋杀案件，提供了地保和其他乡官从其邻居那里榨取钱财的机会。[165]根据1865年一位在山东和山西旅行的西方作者所说，情况相当严重，“一个人的行为一时间不同于往常时，其无耻的邻居或地保就来敲诈勒索，威胁要告发他，除非拿出许多钱财”。[166]清政府也注意到了这一问题，因而反复强调选派“诚实可信之人”来担任保长、甲长之类的职务。
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这就回到保甲体系的根本问题——如何为保甲组织补充合格人才。清朝各代皇帝都想尽办法试图解决这一问题，但是收效甚微。他们发现，很难找到理想的人才来担任保长、甲长的职务，这正印证了中国的一句古话“善者不来，来者不善”。
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得不到称职人才的局面，很大程度上是清政府自己造成的。由于清王朝统治者一方面把绅士阶层置于保甲组织的监视之下，另一方面却不准他们出任保长、甲长之职，因而负责推行保甲的地方官就不得不在普通乡人中寻找候选人；而普通乡人却没有什么威望，大多数目不识丁，对行政之道知之甚少，整天忙于耕作或其他行业，根本没有什么空闲时间。实际上，这些乡民一无可取，既然如此，许多地方官就让每个保甲单位中的乡人轮流担任。而且由于乡人中强壮者各自要忙于自己的生计，因而担任保甲负责人的就经常是一些“愚顽老疾，鳏寡贫窭之人”。[167]在一些情况下，“惟于一里中头甲第一户，使为里长老人”，其结果就相当糟糕；由于没有考虑这些人的个人能力，就经常把一些“贪暴无耻棍徒”推到保长、甲长的位置上来。[168]
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有时，碰巧有一些普通保甲负责人表现出某种程度上的精明、道德高尚和乐意服务的精神。可是他们要想实现自己最好的打算和诚挚的愿望，经常面临着各种各样的障碍。正是由于他们是普通百姓这一事实，使他们得不到邻居绅士的尊敬；他们的同乡也很容易向他们的地位提出挑战。
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1757年（乾隆二十二年），乾隆帝采取了一种折中办法，设法解决人选问题。他一方面认识到普通乡人不适合担任保甲负责人，但同时又坚持绅士不能担任的规定，因此指导地方官在“诚实、识字及有身家之人”中去寻找人选。他指示说，“市井无赖”不能担任。[169]
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有趣的两点：一是乾隆帝没有提到合格人选的社会地位，二是他把能识字当作条件之一。显然，他认为的能识字之人，是指那些学习过（大概是为了科举考试）但未通过任何级别考试之人，也就是没有绅士地位的“士子”或文人。具有乾隆帝所规定这些资格的人选，其任职的确应该很顺利，值得信赖。但问题是，怎样才能在乡人中找到足够多的人选呢？在一个普通的乡村，没有哪户人家敢于自夸其家中拥有这种“识字有身家”者，甚至连具有“诚实”品德之人选，也很罕见。此外，拥有这些资格的人也不一定愿意担任保长、甲长。18世纪早期一位作者对华南一些地方情况的描写，就详细地反映了这一问题：
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其号为士者，大抵授徒于外，室中惟细弱两三人而已。贫民佣工负贩早出晏归，为糊口计而不足，富民惟以谨启闭，不与户外之事，市廛之民株守本业，其畏里中恶少年如虎。如此等人，而欲其约束乡里，昼则稽查，夜则巡行，固宜其嚣然不乐也。[170]
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这种局面一直延续到19世纪，大多数乡人仍然不愿出任牌长或保长。[171]
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如何为保甲组织补充合格人选的问题，因地方官和衙门走卒滥用保甲负责人而进一步复杂化。保甲负责人除了必须满足地方官和衙门走卒的敲诈勒索，满足官府各种各样需求（钱财的和劳役的方面）[172]之外，还经常容易遭到蛮横的殴打和其他惩罚。[173]因此，担任这类职务的人，自然千方百计去职；没有担任的人则千方百计躲避。虽然没有人为了逃避而像宋代一样弄瞎自己的眼睛或砍下手指，[174]但是一些保长和甲长常以“托情更换”而求去职。[175]由于要求去职的保长、甲长非常多，使得保甲组织的人事总是处于不断的变动之中；这种情况正如17世纪的一名知县所指出的：“倏张倏李。”[176]人事变动频繁，很难期望保甲负责人能称职、可靠。
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清政府虽然设法纠正上述问题，但是收效甚微。清政府规定了保长、甲长的任职期限，因而不会出现单个人被迫没完没了地承受折磨的情况；[177]剥离与监视、控制职能无关的其他任务，以此来设法减轻各保甲负责人的负担；[178]一些地方官为了提高保长、甲长的地位，装模作样地对他们彬彬有礼，[179]或者发给嘉奖令，表扬他们的“功绩”。[180]但是，没有证据显示这些补救性措施得到了普遍的、持续的运用。
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与具有诚挚品德之人不愿意任职的现象紧密联系在一起的，是道德败坏的无耻之徒纷纷被任命为保长、甲长。一方面，坦率、朴素、心地善良的乡人千方百计回避保长、甲长的任命；而另一方面，恶霸和“光棍”却非常想担任。19世纪初，张琦就此问题这样写道：“读书谨厚之士不能为，庄农殷实之户不敢为，其能且敢者，必强悍好事者也。”[181]
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因此，保甲体系中出现的“劣币逐良币”现象，从18世纪一直到清王朝覆灭，都受到了广泛注意。例如，乾隆帝1757年抱怨说，“各乡设保甲长，类以市井无赖充之”。[182]许多官员也提醒注意这个问题。18世纪初，沈彤就指出担任保甲负责人的那些人“大率庶民之顾利、无耻、不自好者”。[183]19世纪，云贵总督吴文镕说在他管辖下的云贵两省，担任保甲负责人的都是一些“贪暴、无耻棍徒，日以侵吞弱户为计”。[184]张声玠总结说：
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保正甲长，皆乡里卑贱无行者为之，或周流门户以供役，日逐营营之利，供给官长，敛派乡愚，而因以自肥于中……相沿已久。[185]
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应该补充的是，对于那些张声玠所描述的“无行者”来说，保甲事务非但不是繁重的负担，反而是敲诈勒索的门径。许多无耻之徒抢夺保长、甲长的位置，一旦到手，就竭力霸占。事实上其中一些人成功地保持了其位置（至少在清王朝覆灭前的几十年里），使之实质上变成了世袭，父子相承。[186]
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由于人事问题没有得到解决，登记编审和汇报方面所面临的困难仍然存在，保甲体系的运行不可能达到创立此制度的清代皇帝所期望的目的。但是，不能因此认为保甲体系是一项无用、没有必要推行的乡村统治工具。在清帝国当时的历史环境下，保甲体系或许是唯一可行的、能够为设置它的目的服务的工具。不过，恰恰是这个对于清王朝统治者来说必不可少的历史环境，限制了保甲体系的实际效果。这一结论，不仅适用于保甲体系，而且适用于清王朝其他乡村统治工具；接下来的讨论会证明这一点。
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[1] 《史记》，97/6。这句话是陆贾的名言。
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[2] 《大清历朝实录·顺治朝》，6/1b。
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[3] 《清朝文献通考》，19/5024。
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[4] 《清朝文献通考》，21/5043。张寿镛《皇朝掌故汇编·内编》（1902），53/1a-b，也有同样的叙述。
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[5] 闻钧天《中国保甲制度》（1935年版，第216—217页和第256页）中认为保甲和总甲是一项制度。他认为，总甲是保甲制度的“第一阶段”，该阶段“起始于顺治元年，终于康熙四十六年”（即1644年到1707年）；或者说，总甲就是保甲制度的发展。但是他没有足够的材料来证明其观点。
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[6] 见《清朝文献通考》，22/5055〔译者按：应为22/5051〕；《大清律例汇辑便览》（1877），20/17b。“总甲”这一名称在一些偏远的地方还存在；这类事例可以参见《黎平府志》（1892），卷五上，91b-92b，该县志就叙述了贵州省一些地区存在着总甲的情况。
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[7] 参见《大清会典事例》（1908），158/1a；《清朝文献通考》，19/5024；《清朝通典》，9/20、9/69；《大清律例汇辑便览》，20/17b 和25/99b-100a；卞宝第（1824—1892）《卞制军奏议》，3/51；《浏阳县志》（1873），24/11b-12a。George Jamieson在 China Review，VIII（p.269）上发表的论文也很有参考价值。有关保甲组织结构的事例，可以参见闻钧天《中国保甲制度》第243—250页，和刘衡的《庸吏庸言》第99页。Samuel W.Williams（卫三畏），Middle Kingdom （1883），I，281，引用了马可·波罗对13世纪保甲情况的叙述：“此城市民及其他一切居民皆书其名、其妻名、其子女名、其奴婢名以及居住家内诸人之名于门上，牲畜之数亦开列焉。此家若有一人死则除其名，若有一儿生则增其名，由是城中人数，大汗皆得知之。蛮子、契丹两地皆如是也。”〔译者按：译文据冯承钧译注《马可波罗游记》，上海世纪出版集团2001年版，第151章“蛮子国都行在城”，第355页。又，冯承钧注：“契丹、蛮子之称，盖指金、宋旧境。”原书第263页。〕卫三畏还补充说：“早在蒙古人征服以前，中国已有保甲制度；现在，中国仍然在推行这一制度。因此可以说，在中国进行人口普查，比起大多数欧洲国家来说，或许要容易。”马可·波罗和卫三畏都有几分过度推崇保甲制度，这可以从卫三畏引用Morrison（马礼逊）博士的陈述（第282—283页）中看出：“每个县都有其称职的官员，每一街道都有其负责的警察，每10户居民都有其牌头。……每户家庭都必须把一块木板挂在其门上，时刻准备好接受政府官员的监督检查。家庭里的所有人——男人、女人、孩子，其名字都必须刻在木板上。这种木板，称为木牌或‘门牌’。……但是有人说，有时由于大意或由于设计问题，名字被漏掉了。”
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[8] 一份不注明日期的布告规定：“顺天府五城所属村庄，暨直省各州县城市乡村，每户由该管地方官岁给门牌，书家长姓名、生业，附注男丁名数（不及妇女）……有不遵照编排者，治罪。”见1791年续纂《户部则例》，3/4a。一项注明日期为康熙四十七年（1708年）的布告也只是要求登记成年男子，见《清朝文献通考》，22/5051。不过，这种在法律上把妇女和儿童排除于保甲登记册之外的规定，看来也仅仅是在很短的一段时间里推行，因为顺治元年（1644年）发布的一项开创清王朝保甲体系的法令，就规定不只是成年男子，其他人也一律要登记入册，参见《清朝文献通考》，19/5024。到1740年，清政府认为把保甲登记作为获取居民总人口数字的唯一方法是可行的。参见《大清会典事例》，1908年，157/2a。而在此之前，不论清廷有没有明确的批准，1708年颁布的法令所规定的措施，明显在某个时刻已经被废止。自那时起，普遍的做法是家庭所有人口的名字都必须登记在保甲木牌上。实际上，有一位著名的官员认为，规定所有居民都要登记入册的制度给保甲制度的运作带来了不必要的困难，因而在1758年上奏清廷，建议只是成年男子入册登记。参见《皇清奏议》（1936），51/1a。〔编者按：陈宏谋《筹议编查保甲疏》。〕然而，我们没有理由假定这名官员的建议得到了采纳，1791年续纂的《户部则例》所规定的措施或许只不过在18世纪初期得到推行。
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[9] 这是在1644年（顺治元年）发布的命令中规定的。参见《清朝文献通考》，21/5043；《大清会典》（1908），17/2a；张寿镛《皇朝掌故汇编·内编》，53/3b。关于清朝统治初期的保甲制度的基本内容，可以参见1791年续纂的《户部则例》，3/4a-9b。George Jamieson 在 China Review，VIII （1880），259-260上发表的论文也很有用。
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[10] George Jamieson在China Review，VIII，p.259 上发表的文章说：“绅士和百姓要选举正直、受过教育和有财产的人来担任甲长。地方官员不能要求他们承担任何其他公共事务的责任，以使他们能够集中精力履行其治安职能。如果每甲10户之中有人犯下了如下罪行，那么甲长就必须作出回应，汇报事实。这些罪行主要有：偷盗、进行反动教育、赌博、隐匿逃犯、绑架、私铸货币、建立秘密社会，等等。甲长还必须汇报所有在其甲中出现的可疑人物，必须注意每个登记家庭的人口不时发生的变化。如果邻甲的警察到该甲来追捕罪犯而需要人手的话，甲长必须协助；但是，如果衙役错误地逮捕了无辜的人，那么甲长可以向知县陈述事实，以供调查。”〔编者按：文章篇名为“translations from lü-li，or General code of laws of the chinese empire”，上段引文依作者原注，译自《会典》卷134，“保甲”条。按《清会典》只有一百卷，查此段乃依《大清会典事例》卷一五八译出，今录原文如下：（乾隆二十二年）士民公举诚实及有身家者，报官点充。地方官不得派办别差，以专责成。凡甲内有盗窃、邪教、赌博、窝逃、奸拐、私铸、私销、私盐、躧麴、贩卖硝黄，并私立名色敛钱聚会等事，及面生可疑、形迹诡秘之徒，责令专司查报。户口迁移登记，并责随时报明，于门牌内改填换给。……邻省邻县差役，执持印票，到境拘拏盗贼及逃犯。保甲长密同捕获，免其失察之罪。若差役诬执平民，许保甲长赴本管官剖白候夺。〕
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