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历代行政中枢组织，以皇帝与宰相间的权力分配为背景，不断演化，呈现丞相开府秉钧（秦、西汉），群体宰相辅政（东汉至宋元），御用秘书班子掌枢机（明清）三种情况。丞相开府秉钧，属丞相负责制，处于辅政地位的丞相仅一二名，权势较重。群体宰相辅政，宰相均为三名以上的群体，中枢组织内集体议政拟决机务。从整体看，群体宰相权力未见多大削弱，但每名成员已不复有秦、西汉丞相式的赫然权势了。御用秘书班子掌枢机，其成员已全无宰相名分，仅是以从属于皇帝的内廷侍臣秘书办理机务。三种情况的递次演变，使中枢组织和执行宰辅职能的大臣，越来越难对皇帝独裁形成多少限制，而只能顺从和隶属于皇权了。
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需要说明，上述三种情况只是概言中枢组织权力结构演变的大致趋势。具体到某个朝代或某个皇帝，由于复杂原因，制度条文与实施情况，皇帝自身愿望和实际效果，常常相背离。例如，在丞相开府辅政体制下，秦始皇极端独裁专制又闻名于世；明内阁以御用秘书班子辅政，张居正、严嵩等首辅却权倾朝纲，不亚于秦、西汉时的某些丞相。这类特殊现象，应予一定重视，但并不影响中枢组织递次演变的大势。
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中国古代官僚政治 二、宰相等朝臣协助皇帝决策
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决策是根据一定的环境、条件和信息，对若干行动方案作出最佳选择，以期达到预定的目标。决策是行政管理全部活动的驱动器和实施前提。它直接影响行政管理的过程和效应。行政管理中的决策是分层次，分系统进行的。这里讲的宰相等朝臣协助皇帝决策，主要指关系全局的、高层次的决策。
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宰相等朝臣协助皇帝决策，大体包括三种形态：宰相拟议奏闻决策，朝参与御前会议决策，朝廷大臣集议奏闻决策。
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（一）宰相拟议庶务奏闻决策
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秦、西汉，丞相开府分曹治事，具有拟决朝廷庶务的权力。丞相对所掌各种政务，可以拿出比较成熟的处理意见，然后奏闻皇帝。皇帝对丞相的上奏意见，多数是采纳的。
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《汉书·田蚡传》云：“当是时，丞相入奏事，语移日，所言皆听，荐人或起家至二千石，权移主上。上乃曰：‘君除吏尽未？吾亦欲除吏。’”这段史实，一般是用来描述汉武帝亲政初与丞相间权力分配冲突的。就丞相在奏闻决策方面的权限而言，人们从中不难得到两点认识：第一，迄武帝初，丞相拟决政务是独自奏闻的。所奏意见，皇帝常常是言听计从；第二，皇帝承认丞相在选官除吏方面的既有权力。这种拟决奏闻的决策过程的基本特点是：丞相对庶务的处置意见基本成熟，拟定后只履行最后奏闻和皇帝批准的必要程序。丞相在决策中的主动性较强，发挥的作用较大。某种意义上可以称作皇帝与丞相共同决策。《唐六典》云：“秦置尚书禁中，有令丞，掌通章奏而已，事皆决于丞相。”此虽是唐人针对秦尚书事权而言，但从侧面披露了秦及西汉丞相裁决庶政的较重权力。他如汉景帝时窦太后欲封皇后兄王信为侯，景帝却要与丞相周亚夫计议商定等事例[31]，也不难印证丞相在这方面的权力和作用。当自己陈奏的政见不被皇帝采纳时，一些鲠直刚强的丞相往往要主动谢病称老[32]。
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值得注意的是，西汉后期尚书等内朝官分割了丞相所掌的部分机务。然而，汉宣帝时张安世以大司马领尚书事等官“典机枢”，议定“大政”，俟诏令下发，张仍佯装不知[33]。这种做法或由于张安世处事谨慎周密。更重要的原因可能是，迄汉宣帝朝丞相拟决庶务参与决策，至少在制度上没有根本改变。就国家制度而言，尚书等内朝官替代丞相拟决庶政，当时仍大体属于皇帝加强自身权力而打破常规的偶然情况。
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东汉朝廷处理庶政，主要是由尚书台等官参与机务，协助皇帝进行决策的。《唐六典》云：“光武亲总吏职，天下事皆上尚书，与人主参决，乃下三府。”大体反映了尚书台官员在朝廷最高决策中所发挥的作用。和帝时，尚书令黄香“管枢机”，东平清河言狱连累千余人。黄香“科别据奏，全活甚多”[34]。顺帝时，仆射胡广，尚书郭虔、史敞又上疏阻止以“探筹”立皇后事[35]。从形式上看，尚书台官员参与决策的方式，似与西汉丞相拟决庶务奏闻决策相近，大体也是对朝廷庶政拟出处理意见，奏请皇帝批准，最终形成最高决策。前引黄香“科别据奏，全活甚多”，就是这种程序的反映。稍有差别的是，由于东汉中枢组织尚书台长贰成员已成为“八座”，故介入决策的已非西汉时的一至两名丞相，而是尚书台“八座”群体宰相。具体做法是，凡遇大政，尚书台“八座”官员先要议论如何处置，取得较一致意见后，“八座”连名署事，奏闻皇帝。如果个人有异议，可以附带奏上[36]，也可以另上奏章，反驳其他尚书与议官的上奏意见。如顺帝时仆射胡广等三人上疏驳尚书令左雄改察举的奏议。此疏虽未被采纳[37]，可毕竟表明尚书“八座”群体宰相参议机务，能为与议人员表达不同意见提供较多机会。这对皇帝择善而从，增加最高决策的理性色彩，避免个别宰相蒙蔽上听等，是有好处的。
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曹魏中书监创立之际，刘放、孙资承魏王霸府谋士遗风，主要是通过替皇帝出谋划策，运筹帷幄，参与最高决策的。魏明帝时，东吴周贺率军从海上攻辽东，明帝欲出兵征伐。朝廷大臣议论以后，多认为出兵不利。唯孙资独赞明帝，“决行策”。结果，魏军大胜。还有一次，乌丸校尉田豫出征，被夷狄兵围困，遣使告急。明帝闻讯，亲赴中书监向孙资问计。孙资荐夷酋轲比能“素所归信”的上谷太守阎志去招谕夷兵，果然为田豫解了围[38]。而后，中书监设置趋于正规，其介入朝廷决策的方式转而采用“掌赞诏命，记会时事，典作文书”。南朝中书舍人又“专掌诏诰兼呈奏之事”，“出宣诏命，凡有陈奏，皆舍人持入参决于中”[39]。从两晋南北朝的情况看，中书省（监）参与朝廷决策的途径，几乎是东汉尚书台的故伎重演。
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门下省介入朝廷决策主要是在西晋以降。“天子以侍中常在左右，多与之议政，事不专任中书”[40]。西晋初，任恺为侍中，“万机大小多管综之”，“帝器而昵之，政事多咨焉”[41]。北魏崔光为黄门侍郎，“从容议论，参赞大政”。据说门下省官员参政议政，介入决策，重在“尽规献纳，纠正违阙”。他们所凭借的，则主要是充任皇帝的侍从之官，与皇帝“情任亲密”，以及尝御药、掌御玺之类的特殊职司[42]。
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魏晋以降，尚书省“八座”及郎中等“侍觐转希”[43]，“听命受事而已”，不复介入朝廷大政决策，甚至连奏事权也失去了。南朝梁天监元年，一度恢复尚书曹郎以上的奏事权。又规定尚书可在朝堂议论疑事，并可将议政结果奏闻皇帝[44]。
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隋唐时期，朝廷日常政务大体采用三省、政事堂、中书门下议政等方式，辅助皇帝进行决策。这种方式又可分为三个程序：
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（1）审议表章
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这主要由中书省和中书门下宰相负责。隋唐沿袭魏晋南北朝中书舍人分局典领尚书省诸曹奏事的旧制，通常由六名中书舍人分押尚书省六部。六部和百官的奏章，首先要由中书舍人审查议论。中书舍人不仅需要对所押部曹政务的奏章提出初步处理意见，而且可以共同议论商量他人所掌政务。然后，“杂署其名”，称为“五花判事”[45]。中书省长官或中书门下秉笔宰相，则在舍人判事状后签署自己的倾向性意见，连同舍人商量状，一起奏报皇帝裁决[46]。
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（2）议政拟诏
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皇帝对宰相奏报作出裁决后，或直接向宰相面谕圣旨，或命宦官传诏中书省、中书门下。起初，宰相承旨后，直接由知制诰的中书舍人等起草诏书，由中书省长官、舍人押署后，交门下省审议。由于中书、门下二省常因拟诏、审议争论不休，唐初或改为拟旨前先由政事堂中书、门下宰相议定所拟诏旨要点，以减少二省的纠葛扯皮。此诏旨要点即所谓“词头”。而后，中书舍人等草拟诏旨就基本以“词头”为框架了[47]。
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（3）复奏颁行
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中书舍人草拟的诏旨，由中书省长官、中书舍人等押署后，交门下省审议。如有不妥，可封还。或由门下省给事中涂改奏还，称为“涂归”[48]。若可行，即由门下省侍中、侍郎、给事中等押署后，复奏皇帝画制可。最后由门下省加盖印玺，转交尚书省实施。
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以上三个程序适用于以百官上奏为起点的朝廷庶政决策。若以皇帝降旨为起点的决策，则只须实施第二、三程序了。
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上述议政决策方式，既有三省的分职分权和互相牵制，又有宰相群体的集议集权。皇帝则通过取旨、复奏等环节居上加以控驭。它基本适应了三省群体宰相辅政的中央行政结构，故能充任隋唐皇帝和宰相处理庶政时最常见的决策方式。
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三省、政事堂、中书门下议政和奏状联署制，是较典型的群体宰相议政。总的说来，参加议政的宰相群体，或代表中枢组织和执行机关的各个部分，或专属中书门下宰相机构。与个别宰相开府秉政比较，群相一齐议政并辅以拟诏、审议、实施等具体步骤，可以避免个人偏颇不周和专权行私，可以汇集多人的智慧经验，对复杂政事反复论证，提供多种可行方案供皇帝采择。不过，此类议政过程中，宰相们对棘手政事往往互相推诿，不愿承担责任，还会受到皇帝对宰相群体或成员信任、赏识与否的影响。而且，一旦出现私党，为首者或得以左右议政，为所欲为（如唐中宗时韦温、韦巨源、宗楚客等）。这种情况下的政事堂、中书门下议政，也可能沦为大臣弄权或党派斗争的工具。
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