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中国古代官僚政治 第三章 中央官僚的行政管理
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由于中央集权官僚组织以内驭外基本机制的规定和作用,中央官僚的政务管理活动,始终是古代官僚行政管理的核心部分。中央官僚虽不直接临民治政,却距权力源头较近,他们“日觐天光”,常侍帝王,能够充任专制皇权支配和控制政务管理活动全过程的直接工具。他们中的不少人可以参与或协助皇帝进行各种重大行政决策,制定政务管理方面的大政方针。对地方官府的政务管理,则发挥号令、指导、监督、检核等行政统属功能。中央官僚的政务管理,带动着整个行政管理体系的运作,也最能表现专制皇权与官僚、与行政管理的联系,最能显露古代官僚政治的内在本质。
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中国古代官僚政治 一、官僚行政中枢组织及其演变
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中枢一词,有广义和狭义之别。广义上的中枢,泛指中央政府机关。狭义上的中枢,又指中央政府内以宰相及相当于宰相身份的人组成的官僚首脑机构。这里所说的行政中枢组织取其狭义。官僚中枢组织的职能主要有二:一是参与朝廷决策等机务;二是多可总领诸司百官的行政活动。它既是天子的喉舌、辅弼,又是百官的首脑。在中央及地方的行政管理中,朝廷行政中枢组织负有重大责任。
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(一)秦汉朝廷行政中枢——丞相府与尚书台
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秦、西汉,朝廷行政中枢组织主要是丞相府。丞相,或称相、相国,秦始皇沿袭秦国旧制而设。秦丞相为左、右二员。西汉或仍设左、右二丞相,或以一人“颛为丞相”[1]。丞相开府分曹治事,官属名目较多,配置齐全,主要有长史(负责相府庶务)二员,司直(负责监察检举)一员,东曹掾(掌管监督诸郡等)九员,西曹掾(领百官奏事及府吏署用)六员,丞相征事、丞相史二十八员,还有集曹、奏曹、议曹、侍曹、主簿等十五曹,总额高达三百八十二员[2]。秦丞相的主要职责是“掌丞天子,助理万机”,内容涉及政教、选官、考课、刑罚、赋敛、工役诸方面。西汉前期,丞相统领朝廷庶政,权位渐重。选用朝廷和地方官吏,统辖百官,主管郡国上计考课,自行诛罚予夺,总领百官朝议奏事,协助皇帝决定国家大政,封驳谏议等,都在其职权范围之内[3]。如果说由于秦始皇极端独裁专制,躬自理政,秦之丞相往往被置于皇帝幕僚长的地位,那么西汉前期的丞相就有所不同了。西汉皇帝之下大体是实行丞相负责制的。作为百官之长的丞相,可以在外朝开府,自辟僚属,以丞相府充任皇帝藉以集事的行政中枢,依照皇帝的旨意,较独立地行使各项权力。汉文帝时,太中大夫邓通是皇帝的嬖臣,“赏赐累钜万”,因向丞相申屠嘉禀告政事“有怠慢之礼”,被申屠嘉“檄召”至丞相府,“免冠,徒跣,顿首谢嘉”,还险些被申丞相以“大不敬”罪杀掉[4]。西汉丞相不仅能自行惩办千石左右的太中大夫等中级官员,对内史之类的二千石大臣,也可以“先斩”后请[5]。至于家居官宦的按治,更毋需奏请了[6]。丞相还能在某种程度上节制九卿。《史记·陈丞相世家》,“宰相者,上佐天子理阴阳……使卿大夫各得任其职焉”;《晋书·刘颂传》,“秦汉以来,九列执事,丞相都总……”均披露了这层节制统属联系。然而,汉武帝以降,不少丞相因与皇帝发生权力冲突被杀。丞相权势大为削弱。多数居丞相位者“无所能发明功名著于世”,上述固有职能自然无法充分发挥和运用了。
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尚书台是由九卿之一的少府属官尚书发展而来的。秦、西汉前期,尚书只是皇帝与丞相列卿间“掌通章奏”,收发文件的宫廷侍从。汉武帝忌恨丞相权重,开始利用若干名尚书(宦官任尚书时即称中书),或给少数亲信大臣领尚书事等加官,让他们在中朝协助皇帝处理机务。成哀之际,又正式设置三公(司徒、司空、司马),废止了丞相负责制。丞相之名也易为司徒。尽管如此,迄西汉末,尚书仅是以“中朝官”的形态倚仗皇权挟制丞相及三公,尚未完全取代丞相的行政中枢地位。东汉初,光武帝刘秀惩于王莽篡位,进一步削夺三公之权,“选举诛赏,一由尚书”[7]。此时的尚书,才成为继丞相府后的新的朝廷行政中枢。杜佑所云:“众务悉归尚书,三公但受成而已”[8],也反映了上述变动。
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尚书台之称,始于汉灵帝时期[9]。尚书台长官为尚书令,又有仆射一员,尚书六员,合为“八座”[10]。下设二千石曹、民曹、客曹、常侍曹等六曹办事机构。起初,尚书台长官秩位仅千石,但能够“出纳王命,政赋四海”[11],统辖朝廷主要政务。诸如选举任用,考课官吏,刑狱诛赏,监督公卿等,渐次成为尚书台的合法权力。尚书台可以直接对公卿下达政令[12]。长官尚书令也能享受行路专道和朝会专席等殊遇[13]。
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作为新的朝廷行政中枢,东汉尚书台与西汉丞相府有一定差异。第一,尚书台设于宫内中朝,而不在外朝。第二,虽有所属机构和办事僚佐,但长官属员均由皇帝选定,对皇帝的私人隶属性较强。第三,重在总揽机务,所兼行政节制机能尚不十分显著。第四,实行尚书“八座”群体负责制,“大事八座连名,而有不合,得建异议”[14]。由此,开启群体宰相辅政的先河。
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(二)魏晋南北朝隋唐朝廷行政中枢——尚书、中书、门下三省
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魏晋南北朝时期的朝廷中枢组织在东汉尚书台的基础上,呈现尚书、中书、门下三省递代为中枢的状况。
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曹魏建立后,“总齐机衡,允厘六职”[15]的尚书台,正式从名分上脱离了太府属官系统。由于尚书台部曹渐多,机构庞大,遂从宫内迁到外朝,成为名符其实的中央最高行政管理机关。两晋南北朝均沿袭此种建置。刘宋以降,因尚书台(寺)居建礼门内,又改称尚书省。其长官尚书令、副贰仆射也相应被称为“宰相”和“副相”。与此同时,尚书省的组织机构日臻严密,所属部曹不断扩充完善。有时分为十几曹,有时多至三十余曹。
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中书省之立,始于魏文帝曹丕擢魏王府幕僚刘放、孙资充中书监、令[16]。随着尚书令宰相地位的获取和权势的上升,尚书令与皇帝的关系变得疏远起来,也难免发生君相间常见的权力分配方面的冲突。一次,魏明帝亲赴尚书台,“欲案行文书”,被尚书令陈矫以“此臣自职分,非陛下所宜临也”为辞谢绝,羞愧回宫[17]。于是,魏明帝等转而倚重中书监,使之出纳王命,掌管机务,逐步替代了原来的尚书台。朝廷中枢实际权力又由尚书台转移到中书监。尚书台(省)反而降至受成执行的地步。中书监后易名为中书省,俗称“凤凰池”。长官为监、令,下设侍郎、舍人、秘书、著作郎等。南朝时,中书舍人掌诏敕草拟,秉政专断,最受“恩幸”。权势反居监、令、侍郎之上。且得以置二十一局分典尚书省诸曹的章奏令诏[18]。所谓南朝寒族掌机要,即是通过中书舍人一职来实现的[19]。
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门下省起源于东汉的侍中寺。东汉尚书台在宫内正式充任朝廷行政中枢之际,皇帝就设士人充职的侍中寺在省禁(后宫)与宦官一起负责皇帝左右的生活服侍,并传递披阅尚书台奏章。由此,侍中作为皇帝侍从较多介入了宫廷机务。东汉末,宦官势力被翦灭,侍中寺扩充为侍中省。东晋哀帝时,又把魏晋以来共同负责“平尚书奏事”的侍中、散骑常侍等官合并为门下省(门下即黄门下之义)。门下省长官为侍中,下设散骑常侍、给事黄门侍郎、给事中等。其职司主要是传递奏章诏令和“备切问近对,拾遗补阙”[20]。由于亲近皇帝,门下省诸官介入机务甚多。尤其是北朝门下省侍中等,往往“长值禁内,参决军国大政,万机之事,无不预也”[21]。于是,门下省及其长官侍中也渐渐进入了中枢组织和宰相行列。
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魏晋南北朝尚书、中书、门下三省递次进入朝廷行政中枢的结果,使三省长官相继成为握有某种实权的宰相。凡是被皇帝委以机密,参与决策的三省长官,都是真宰相。这样,朝廷行政中枢组织就由东汉尚书台“八座”宰相,过渡到范围更广的三省群体宰相制。三省的权力各有偏重,表现了某种互相制衡的机制。同时,尚书、中书、门下三省又因和省禁皇权的近密关系及皇帝个人的倚重,各在中枢组织中占据不同的位置。由于三省制刚刚形成,彼此间的分工、协调、配合,还不甚明确。比较常见的倒是,尚书、中书、门下三省在皇帝专制支配下对中枢组织内主导地位的角逐。三省何者充当行政中枢组织的核心,在魏晋南北朝各个政权或各个时期常常是不一样的。
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隋及唐初,沿袭魏晋南北朝三省制,中书、门下、尚书三省长官(中书令、侍中、尚书令或左右仆射)并为宰相。隋文帝还正式废罢三公(太尉、司徒、司空)府属,使三公成为一种荣誉称衔或加官。相应地,三省长官的宰相地位也就名符其实了。开始,三省均为“宰相之司存”[22],共同构成宰相中枢组织。三省之间又有分工:中书省草拟诏旨,门下省掌纠驳和出纳王命,尚书省掌政令执行。就朝廷机务执掌而言,中枢组织又主要是由部分设在宫内的中书、门下二省构成。若遇军国政事,三省长官即到设于门下省(一度迁至中书省)的政事堂,商议参决。此时的政事堂,既是三省的协调机关,又是临时议政场所。贞观以后,三省长官以外的其他较低级官吏担任宰相的渐多。“同中书门下三品”“同中书门下平章事”,渐成为宰相的专称。三省长官尚书仆射、中书令、侍中等反被摒出宰相圈子。唐前期,三省长官及其他官员入相均为兼职。他们在政事堂是宰相,回到各部门又是各省各司的长官。玄宗开元以后,宰相构成发生变动:宰相由兼职演化为专职。原先宰相的临时议政和协调机构政事堂,逐渐成为宰相专门的日常办公机构[23]。政事堂后来正式易名“中书门下”,附设吏、枢机、兵、户、刑礼五房,分掌庶务[24],此“中书门下”,又成为唐中后期朝廷的中枢组织。唐代“政事堂”和“中书门下”,相当长的时间内实行群体宰相轮流执政秉笔的制度,或十日一更,或一日一更。秉笔宰相负责主持政事堂会议,值宿政事堂,承接诏旨,处理日常政务,权力很大。
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(三)宋元朝廷行政中枢——中书门下与中书省
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宋代仍置中书、门下、尚书三省,但自宋初,三省并不发挥原有的效用。真正的朝廷行政中枢组织是设在宫禁之内的“中书门下”,或称“政事堂”。中书门下的长官为同中书门下平章事,副贰是参知政事。此时,朝廷以枢密使、三司使分掌军权、财权,但在行政方面,中书门下集原来门下、中书、尚书三省的主要职能于一身,权力不谓不大。神宗元丰改制,废罢中书门下,恢复中书省拟旨,门下省审复,尚书省执行的旧制。又以尚书左、右仆射兼门下、中书侍郎为正宰相,门下、中书侍郎,尚书左、右丞各一人为副宰相。南宋时,改立左、右丞相和参知政事为正、副宰相。另设平章军国重事,位居正、副宰相之上。尽管宰相名称和人员构成变动较多,但正、副宰相在三省之外,群体议政奏闻,共同处理庶政的体制,始终没有改变。以上正、副宰相及其议政场所“都堂”,构成了元丰以后实际上的中枢组织。这一阶段的中书、门下、尚书三省,或在宰相群体与皇帝决策后“同奉圣旨”颁下[25],或由宰执通治和分治,原先分工协同,互相制衡的机能,显著退化了。
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元代以中书省为朝廷行政中枢组织。中书省位于宫城(大内)之前[26]。长官中书令由皇太子兼任。下设右、左丞相,平章政事,右丞,左丞,参知政事共八员,号八府宰相。当时,掌军事的枢密院,掌监察的御史台等,多有直接上奏权和独立拟选官权。怯薛近侍也常从内廷侵染朝廷机务。但中书省大体掌握着行政中枢的主要权力。由于三省制消亡,元代中书省得以直辖吏、户、礼、兵、刑、工六部(先为左三部、右三部),重新兼有了行政节制机关的职能。
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(四)明清朝廷行政中枢——内阁与军机处
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明初袭元制,设中书省为朝廷行政中枢。洪武十三年(1380),朱元璋为强化皇帝专制,废罢丞相为首的中书省,自操威柄,综领六部,从制度上取消了皇帝之下的宰相中枢组织。然而皇帝躬理庶政,应接不暇,不可能长久维持。洪武后期,即开始任用少数翰林院官,加殿阁大学士衔,在宫内协助皇帝审阅平驳奏章。明成祖夺位,以新帝耳目心腹入阁的若干大学士,参与御前机务渐多。而后,内阁大学士或兼六部尚书,或加太保太傅等号,品秩也由原先的正五品逐步升至正二品、正一品。内阁大学士内有首辅、次辅、群辅之别,其下还有中书舍人等少数属员,共同组成了皇帝宫廷御用秘书班子。内阁的职司主要是草拟诏旨和奏章“票拟”[27]。票拟权在握,表明内阁已成为无宰相之名而有宰相之实的中枢组织。明中叶,六部往往承奉内阁旨意行事,某种程度上已退居从属地位了。
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清代沿用明内阁辅政制,但内阁始终不是完全的朝廷行政中枢。康熙、雍正以前,朝廷军国大事往往由议政王大臣会议及其常议机构议政处议处。雍正帝在康熙南书房的基础上,正式设立军机处。此后一百八十年,军机处作为御用秘书班子的内廷部分,主要充当了事实上的朝廷中枢组织。军机处设于皇宫隆宗门内。比较特殊的是,军机处无官署,无专官,无属吏。军机大臣、军机大臣上行走等,均由皇帝从亲王、大学士、尚书、侍郎中挑选而兼任。军机处的职责主要是:拟写皇帝谕旨,处理奏折,日值禁廷,奉旨与议机务,协助皇帝处理军政庶事(如升革文武官员,科举考官试题审议,审复重大狱案,查考兵马钱粮等)。军机处办理机密要政,既保密迅速,又始终听命和附属于皇帝,无甚独立性。它反映了在清代皇帝极端独裁专制下行政中枢的扭曲与变态[28]。
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军机处总理宫廷机要后,设于午门之内太和门之外的内阁,仍负责日常内外大臣本章审阅和票拟。但票拟等范围主要是比较公开的题本批阅。内阁还负责皇帝所有“明降”谕旨的颁发,即军机处承奉的“明降”谕旨都要转给内阁,由内阁抄发各部及六科施行[29]。在某种意义上,军机处是皇帝近旁的“内阁之分局”[30],内阁则是军机处的外围或附庸。
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