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中国古代官僚政治 第三章 中央官僚的行政管理
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由于中央集权官僚组织以内驭外基本机制的规定和作用，中央官僚的政务管理活动，始终是古代官僚行政管理的核心部分。中央官僚虽不直接临民治政，却距权力源头较近，他们“日觐天光”，常侍帝王，能够充任专制皇权支配和控制政务管理活动全过程的直接工具。他们中的不少人可以参与或协助皇帝进行各种重大行政决策，制定政务管理方面的大政方针。对地方官府的政务管理，则发挥号令、指导、监督、检核等行政统属功能。中央官僚的政务管理，带动着整个行政管理体系的运作，也最能表现专制皇权与官僚、与行政管理的联系，最能显露古代官僚政治的内在本质。
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中国古代官僚政治 一、官僚行政中枢组织及其演变
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中枢一词，有广义和狭义之别。广义上的中枢，泛指中央政府机关。狭义上的中枢，又指中央政府内以宰相及相当于宰相身份的人组成的官僚首脑机构。这里所说的行政中枢组织取其狭义。官僚中枢组织的职能主要有二：一是参与朝廷决策等机务；二是多可总领诸司百官的行政活动。它既是天子的喉舌、辅弼，又是百官的首脑。在中央及地方的行政管理中，朝廷行政中枢组织负有重大责任。
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（一）秦汉朝廷行政中枢——丞相府与尚书台
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秦、西汉，朝廷行政中枢组织主要是丞相府。丞相，或称相、相国，秦始皇沿袭秦国旧制而设。秦丞相为左、右二员。西汉或仍设左、右二丞相，或以一人“颛为丞相”[1]。丞相开府分曹治事，官属名目较多，配置齐全，主要有长史（负责相府庶务）二员，司直（负责监察检举）一员，东曹掾（掌管监督诸郡等）九员，西曹掾（领百官奏事及府吏署用）六员，丞相征事、丞相史二十八员，还有集曹、奏曹、议曹、侍曹、主簿等十五曹，总额高达三百八十二员[2]。秦丞相的主要职责是“掌丞天子，助理万机”，内容涉及政教、选官、考课、刑罚、赋敛、工役诸方面。西汉前期，丞相统领朝廷庶政，权位渐重。选用朝廷和地方官吏，统辖百官，主管郡国上计考课，自行诛罚予夺，总领百官朝议奏事，协助皇帝决定国家大政，封驳谏议等，都在其职权范围之内[3]。如果说由于秦始皇极端独裁专制，躬自理政，秦之丞相往往被置于皇帝幕僚长的地位，那么西汉前期的丞相就有所不同了。西汉皇帝之下大体是实行丞相负责制的。作为百官之长的丞相，可以在外朝开府，自辟僚属，以丞相府充任皇帝藉以集事的行政中枢，依照皇帝的旨意，较独立地行使各项权力。汉文帝时，太中大夫邓通是皇帝的嬖臣，“赏赐累钜万”，因向丞相申屠嘉禀告政事“有怠慢之礼”，被申屠嘉“檄召”至丞相府，“免冠，徒跣，顿首谢嘉”，还险些被申丞相以“大不敬”罪杀掉[4]。西汉丞相不仅能自行惩办千石左右的太中大夫等中级官员，对内史之类的二千石大臣，也可以“先斩”后请[5]。至于家居官宦的按治，更毋需奏请了[6]。丞相还能在某种程度上节制九卿。《史记·陈丞相世家》，“宰相者，上佐天子理阴阳……使卿大夫各得任其职焉”；《晋书·刘颂传》，“秦汉以来，九列执事，丞相都总……”均披露了这层节制统属联系。然而，汉武帝以降，不少丞相因与皇帝发生权力冲突被杀。丞相权势大为削弱。多数居丞相位者“无所能发明功名著于世”，上述固有职能自然无法充分发挥和运用了。
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尚书台是由九卿之一的少府属官尚书发展而来的。秦、西汉前期，尚书只是皇帝与丞相列卿间“掌通章奏”，收发文件的宫廷侍从。汉武帝忌恨丞相权重，开始利用若干名尚书（宦官任尚书时即称中书），或给少数亲信大臣领尚书事等加官，让他们在中朝协助皇帝处理机务。成哀之际，又正式设置三公（司徒、司空、司马），废止了丞相负责制。丞相之名也易为司徒。尽管如此，迄西汉末，尚书仅是以“中朝官”的形态倚仗皇权挟制丞相及三公，尚未完全取代丞相的行政中枢地位。东汉初，光武帝刘秀惩于王莽篡位，进一步削夺三公之权，“选举诛赏，一由尚书”[7]。此时的尚书，才成为继丞相府后的新的朝廷行政中枢。杜佑所云：“众务悉归尚书，三公但受成而已”[8]，也反映了上述变动。
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尚书台之称，始于汉灵帝时期[9]。尚书台长官为尚书令，又有仆射一员，尚书六员，合为“八座”[10]。下设二千石曹、民曹、客曹、常侍曹等六曹办事机构。起初，尚书台长官秩位仅千石，但能够“出纳王命，政赋四海”[11]，统辖朝廷主要政务。诸如选举任用，考课官吏，刑狱诛赏，监督公卿等，渐次成为尚书台的合法权力。尚书台可以直接对公卿下达政令[12]。长官尚书令也能享受行路专道和朝会专席等殊遇[13]。
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作为新的朝廷行政中枢，东汉尚书台与西汉丞相府有一定差异。第一，尚书台设于宫内中朝，而不在外朝。第二，虽有所属机构和办事僚佐，但长官属员均由皇帝选定，对皇帝的私人隶属性较强。第三，重在总揽机务，所兼行政节制机能尚不十分显著。第四，实行尚书“八座”群体负责制，“大事八座连名，而有不合，得建异议”[14]。由此，开启群体宰相辅政的先河。
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（二）魏晋南北朝隋唐朝廷行政中枢——尚书、中书、门下三省
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魏晋南北朝时期的朝廷中枢组织在东汉尚书台的基础上，呈现尚书、中书、门下三省递代为中枢的状况。
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曹魏建立后，“总齐机衡，允厘六职”[15]的尚书台，正式从名分上脱离了太府属官系统。由于尚书台部曹渐多，机构庞大，遂从宫内迁到外朝，成为名符其实的中央最高行政管理机关。两晋南北朝均沿袭此种建置。刘宋以降，因尚书台（寺）居建礼门内，又改称尚书省。其长官尚书令、副贰仆射也相应被称为“宰相”和“副相”。与此同时，尚书省的组织机构日臻严密，所属部曹不断扩充完善。有时分为十几曹，有时多至三十余曹。
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中书省之立，始于魏文帝曹丕擢魏王府幕僚刘放、孙资充中书监、令[16]。随着尚书令宰相地位的获取和权势的上升，尚书令与皇帝的关系变得疏远起来，也难免发生君相间常见的权力分配方面的冲突。一次，魏明帝亲赴尚书台，“欲案行文书”，被尚书令陈矫以“此臣自职分，非陛下所宜临也”为辞谢绝，羞愧回宫[17]。于是，魏明帝等转而倚重中书监，使之出纳王命，掌管机务，逐步替代了原来的尚书台。朝廷中枢实际权力又由尚书台转移到中书监。尚书台（省）反而降至受成执行的地步。中书监后易名为中书省，俗称“凤凰池”。长官为监、令，下设侍郎、舍人、秘书、著作郎等。南朝时，中书舍人掌诏敕草拟，秉政专断，最受“恩幸”。权势反居监、令、侍郎之上。且得以置二十一局分典尚书省诸曹的章奏令诏[18]。所谓南朝寒族掌机要，即是通过中书舍人一职来实现的[19]。
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门下省起源于东汉的侍中寺。东汉尚书台在宫内正式充任朝廷行政中枢之际，皇帝就设士人充职的侍中寺在省禁（后宫）与宦官一起负责皇帝左右的生活服侍，并传递披阅尚书台奏章。由此，侍中作为皇帝侍从较多介入了宫廷机务。东汉末，宦官势力被翦灭，侍中寺扩充为侍中省。东晋哀帝时，又把魏晋以来共同负责“平尚书奏事”的侍中、散骑常侍等官合并为门下省（门下即黄门下之义）。门下省长官为侍中，下设散骑常侍、给事黄门侍郎、给事中等。其职司主要是传递奏章诏令和“备切问近对，拾遗补阙”[20]。由于亲近皇帝，门下省诸官介入机务甚多。尤其是北朝门下省侍中等，往往“长值禁内，参决军国大政，万机之事，无不预也”[21]。于是，门下省及其长官侍中也渐渐进入了中枢组织和宰相行列。
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魏晋南北朝尚书、中书、门下三省递次进入朝廷行政中枢的结果，使三省长官相继成为握有某种实权的宰相。凡是被皇帝委以机密，参与决策的三省长官，都是真宰相。这样，朝廷行政中枢组织就由东汉尚书台“八座”宰相，过渡到范围更广的三省群体宰相制。三省的权力各有偏重，表现了某种互相制衡的机制。同时，尚书、中书、门下三省又因和省禁皇权的近密关系及皇帝个人的倚重，各在中枢组织中占据不同的位置。由于三省制刚刚形成，彼此间的分工、协调、配合，还不甚明确。比较常见的倒是，尚书、中书、门下三省在皇帝专制支配下对中枢组织内主导地位的角逐。三省何者充当行政中枢组织的核心，在魏晋南北朝各个政权或各个时期常常是不一样的。
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隋及唐初，沿袭魏晋南北朝三省制，中书、门下、尚书三省长官（中书令、侍中、尚书令或左右仆射）并为宰相。隋文帝还正式废罢三公（太尉、司徒、司空）府属，使三公成为一种荣誉称衔或加官。相应地，三省长官的宰相地位也就名符其实了。开始，三省均为“宰相之司存”[22]，共同构成宰相中枢组织。三省之间又有分工：中书省草拟诏旨，门下省掌纠驳和出纳王命，尚书省掌政令执行。就朝廷机务执掌而言，中枢组织又主要是由部分设在宫内的中书、门下二省构成。若遇军国政事，三省长官即到设于门下省（一度迁至中书省）的政事堂，商议参决。此时的政事堂，既是三省的协调机关，又是临时议政场所。贞观以后，三省长官以外的其他较低级官吏担任宰相的渐多。“同中书门下三品”“同中书门下平章事”，渐成为宰相的专称。三省长官尚书仆射、中书令、侍中等反被摒出宰相圈子。唐前期，三省长官及其他官员入相均为兼职。他们在政事堂是宰相，回到各部门又是各省各司的长官。玄宗开元以后，宰相构成发生变动：宰相由兼职演化为专职。原先宰相的临时议政和协调机构政事堂，逐渐成为宰相专门的日常办公机构[23]。政事堂后来正式易名“中书门下”，附设吏、枢机、兵、户、刑礼五房，分掌庶务[24]，此“中书门下”，又成为唐中后期朝廷的中枢组织。唐代“政事堂”和“中书门下”，相当长的时间内实行群体宰相轮流执政秉笔的制度，或十日一更，或一日一更。秉笔宰相负责主持政事堂会议，值宿政事堂，承接诏旨，处理日常政务，权力很大。
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（三）宋元朝廷行政中枢——中书门下与中书省
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宋代仍置中书、门下、尚书三省，但自宋初，三省并不发挥原有的效用。真正的朝廷行政中枢组织是设在宫禁之内的“中书门下”，或称“政事堂”。中书门下的长官为同中书门下平章事，副贰是参知政事。此时，朝廷以枢密使、三司使分掌军权、财权，但在行政方面，中书门下集原来门下、中书、尚书三省的主要职能于一身，权力不谓不大。神宗元丰改制，废罢中书门下，恢复中书省拟旨，门下省审复，尚书省执行的旧制。又以尚书左、右仆射兼门下、中书侍郎为正宰相，门下、中书侍郎，尚书左、右丞各一人为副宰相。南宋时，改立左、右丞相和参知政事为正、副宰相。另设平章军国重事，位居正、副宰相之上。尽管宰相名称和人员构成变动较多，但正、副宰相在三省之外，群体议政奏闻，共同处理庶政的体制，始终没有改变。以上正、副宰相及其议政场所“都堂”，构成了元丰以后实际上的中枢组织。这一阶段的中书、门下、尚书三省，或在宰相群体与皇帝决策后“同奉圣旨”颁下[25]，或由宰执通治和分治，原先分工协同，互相制衡的机能，显著退化了。
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元代以中书省为朝廷行政中枢组织。中书省位于宫城（大内）之前[26]。长官中书令由皇太子兼任。下设右、左丞相，平章政事，右丞，左丞，参知政事共八员，号八府宰相。当时，掌军事的枢密院，掌监察的御史台等，多有直接上奏权和独立拟选官权。怯薛近侍也常从内廷侵染朝廷机务。但中书省大体掌握着行政中枢的主要权力。由于三省制消亡，元代中书省得以直辖吏、户、礼、兵、刑、工六部（先为左三部、右三部），重新兼有了行政节制机关的职能。
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（四）明清朝廷行政中枢——内阁与军机处
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明初袭元制，设中书省为朝廷行政中枢。洪武十三年（1380），朱元璋为强化皇帝专制，废罢丞相为首的中书省，自操威柄，综领六部，从制度上取消了皇帝之下的宰相中枢组织。然而皇帝躬理庶政，应接不暇，不可能长久维持。洪武后期，即开始任用少数翰林院官，加殿阁大学士衔，在宫内协助皇帝审阅平驳奏章。明成祖夺位，以新帝耳目心腹入阁的若干大学士，参与御前机务渐多。而后，内阁大学士或兼六部尚书，或加太保太傅等号，品秩也由原先的正五品逐步升至正二品、正一品。内阁大学士内有首辅、次辅、群辅之别，其下还有中书舍人等少数属员，共同组成了皇帝宫廷御用秘书班子。内阁的职司主要是草拟诏旨和奏章“票拟”[27]。票拟权在握，表明内阁已成为无宰相之名而有宰相之实的中枢组织。明中叶，六部往往承奉内阁旨意行事，某种程度上已退居从属地位了。
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清代沿用明内阁辅政制，但内阁始终不是完全的朝廷行政中枢。康熙、雍正以前，朝廷军国大事往往由议政王大臣会议及其常议机构议政处议处。雍正帝在康熙南书房的基础上，正式设立军机处。此后一百八十年，军机处作为御用秘书班子的内廷部分，主要充当了事实上的朝廷中枢组织。军机处设于皇宫隆宗门内。比较特殊的是，军机处无官署，无专官，无属吏。军机大臣、军机大臣上行走等，均由皇帝从亲王、大学士、尚书、侍郎中挑选而兼任。军机处的职责主要是：拟写皇帝谕旨，处理奏折，日值禁廷，奉旨与议机务，协助皇帝处理军政庶事（如升革文武官员，科举考官试题审议，审复重大狱案，查考兵马钱粮等）。军机处办理机密要政，既保密迅速，又始终听命和附属于皇帝，无甚独立性。它反映了在清代皇帝极端独裁专制下行政中枢的扭曲与变态[28]。
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军机处总理宫廷机要后，设于午门之内太和门之外的内阁，仍负责日常内外大臣本章审阅和票拟。但票拟等范围主要是比较公开的题本批阅。内阁还负责皇帝所有“明降”谕旨的颁发，即军机处承奉的“明降”谕旨都要转给内阁，由内阁抄发各部及六科施行[29]。在某种意义上，军机处是皇帝近旁的“内阁之分局”[30]，内阁则是军机处的外围或附庸。
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