1703104110
1703104111
通常，中央、地方各行政机关给皇帝的奏章，必须经过中书省审查或辑录[56]，中书省宰相或轮流秉笔[57]，或由一人“总领”[58]。对皇帝命令议论或百官上奏的朝廷政务，宰相们多是“晨集暮散”，赴中书省“圆议”[59]。其中，较小的政事，中书省宰相议决后“便宜行事”；较重要的政事，则要奏闻皇帝裁决[60]。凡需要奏闻的，宰相们事先要“议定共署”。若有争议，个别宰相或利用入值宫廷宿卫之机，私自上奏取旨，得到皇帝支持[61]，或不顾其他宰臣的反对，固执己见，“奏而行之”[62]。
1703104112
1703104113
元代的宰相奏闻，类似小型的御前会议，多在大都皇宫或上都帐殿等处举行。参加奏闻的，除中书省宰相外，还有枢密院、御史台、宣政院长官。殿中侍御史和若干怯薛执事官、入值宿卫大臣等，也经常侍奏[63]。奏闻会议由皇帝主持，中书省宰相及枢密院、御史台大臣等分别进奏有关政务，听候皇帝裁定。省、院、台长官上奏时发生争执，皇帝或出面评判曲直，或令有关大臣重新议论[64]。奏闻会议常由怯薛必阇赤演化来的蒙古翰林院官（起居注）负责记录[65]。皇帝的口头圣旨或许也是由该官载录下来，书于奏文记录末尾。最后，一并由中书省颁发实施。因参加上奏的常常只是一部分宰相，为避免上奏者和未参加上奏者间的纠葛，朝廷还规定，参加上奏的宰相须事先将上奏项目告知“同列”。上奏毕，也须传达所承圣旨内容[66]。
1703104114
1703104115
元朝建立后，蒙古皇帝内降旨决策的也比较多。由于皇帝御玺不是中书省掌管，这类内降旨往往不先经中书省，直接在宫中由蒙古翰林院官书写颁发，类似唐代中期的“斜封墨敕”。仅武宗初，此类内降旨即达六千三百余道，内容涉及田土户口、矿冶课程、进贡钱谷、铨选词讼等[67]。多数情况下，皇帝内降旨是由怯薛近侍传送给中书省，命其执行的。有的宰相或以回奏方式提出异议，恳请皇帝修正所降圣旨[68]。多数宰相则只能做到“第奉行诏旨”。滞留不行，常会受到皇帝的怪罪[69]。元代皇帝内降旨决策，是在皇帝极端独裁和内廷怯薛势力膨胀的情况下采用的，也是三省制消亡和蒙古怯薛制渗入后君相矛盾的产物和表现。它部分剥夺了中书省宰相参与议政决策的权力，将其降于单纯秉命执行的地位，故常常给朝廷正常的权力运转造成混乱。
1703104116
1703104117
明代朝廷庶政，大体采取内阁票拟草诏，协助皇帝决策的方式处理。
1703104118
1703104119
朱元璋设殿阁大学士协助皇帝批答奏章时，起初只限于“传旨当笔”，即皇帝吩咐此事如何办，彼事如何拟，大学士照皇帝旨意书写，仅发挥秘书作用，极少参与决策意见。成祖以后，内阁大学士协助皇帝办理机务时的作用，由“传旨当笔”，演化为“献替可否，奉陈规诲，点检题奏，票拟批答，以平允庶政”[70]。其中，票拟往往对皇帝最高决策产生很大影响。票拟，也称票旨、条旨。具体做法是：内外百官奏章进呈皇帝以前，先由内阁学士审阅，用一张纸条拟写批答意见，贴在奏章封皮上，供皇帝参考采用。皇帝阅罢，把纸条撤去，亲自用红笔批示，此即最高决策的成文。由于明中后期诸帝厌于朝政，昏庸无能，内阁票拟多数情况下都会成为皇帝“批朱”的蓝本。于是，内阁大学士通过“票拟”实际发挥了帮助皇帝决策的重要谋划作用[71]。
1703104120
1703104121
需要说明的是，明后期内阁以票拟参与决策，又受到宦官专权的较大影响。英宗、宪宗以后，宦官势力坐大，阁臣常常不能直接面见皇帝，而需要宦官内外传达。皇帝的“批朱”，也常由司礼监宦官代行。这样，宦官或会根据自己的意愿好恶批改票拟，插手皇帝的最高决策，并得以假借皇权，压制或操纵内阁，进而充当上述决策过程中的主要角色了。
1703104122
1703104123
清代，朝廷一般机务仍沿用内阁票拟方式处理。清中后期，军机处预议机务，协助皇帝决策，更为常见。雍正以降，军机处承担的任务主要是拟写谕旨和承旨议论要政重刑。清帝所降谕旨，或因官员奏请所下谕旨（密折和题本除外），通常均由日值禁中的军机大臣等秉承帝旨，草拟进呈。皇帝阅定后，需“明降”公开发布的，由军机处下内阁颁发；直接谕军机处执行的，即由军机处抄写并密封发出，称“廷寄”。“廷寄”一般径下钦差、都统、督抚、布按等大员，比较重要[72]。另外，遇重大军政事务及狱案，皇帝或面询，或移交军机处议论。军机处议其可否，密拟办法上奏，供皇帝采择。不过，军机大臣等参议上述机要政务，并非军机处的固定权限，而要由皇帝的需要和许可来决定。军机大臣等似无主动权。与议机务数量多少，程度如何，常常依皇帝勤政程度和个性而异。雍正、乾隆等皇帝乾纲独断，事必躬亲，此时的军机大臣等就“只供传述缮撰，而不能稍赞画于其间”[73]。
1703104124
1703104125
皇帝密折批谕，是清代另一种辅助决策方式。密折是题本、奏本以外的秘密奏折。起初是康熙朝部分亲近官员密陈官民动态的临时性奏闻方式。雍正朝正式形成制度。拥有上奏密折资格的官员，包括总督、巡抚、提督、总兵官、布政使、按察使、学政及少数朝廷亲近大臣。皇帝对密折大都用朱笔批语，称为“朱批谕旨”。通过密折批谕，皇帝可以和少数内外文武大员秘密商讨地方及朝廷大政，考察、整饰吏治，了解官民动态[74]。密折批谕全过程，不经过军机处和内阁，加快了宫廷决策效率，表现出清中后期皇帝最高决策中的极端独裁倾向。
1703104126
1703104127
（二）朝参与御前会议决策
1703104128
1703104129
秦汉以降，朝参和御前会议也是中央官僚协助皇帝决策的重要形式。朝参，是指皇帝每日或隔数日在殿堂上视朝听政，百官依例上朝参见。朝参时，官僚须按朝仪向皇帝行大礼，以示君臣贵贱尊卑之分。皇帝则接受朝臣口头和书面的奏事。若遇大政，皇帝即传旨命朝见的官员当朝议论。有些王朝还在朝参的基础上举行各种御前会议。这种形式的决策，尤以汉、唐、宋、明、清时期运用较多。
1703104130
1703104131
汉光武帝勤于政事，每五日一朝，大臣定期朝见皇帝，常常要议论朝廷大政。据说，东汉三公之一的司徒府，还专有百官朝会殿，“国每有大议，天子车驾亲幸其殿”[75]。估计此朝会殿乃东汉举行御前会议的场所之一。
1703104132
1703104133
唐代的朝参和御前会议，分为常参官会议、仗下后会议、延英会议。三者都是皇帝亲自主持，有较多大臣参加，议论较重要政事的决策方式。
1703104134
1703104135
常参官会议，每日或隔日朝参时举行。参加者为在京常参官，即五品以上职事官，及中书、门下两省供奉官、监察御史、员外郎、太常博士等。主要议论军国大事和百官奏议等，内容比较广泛。唐前期，诸如贞观太子废立，高宗行幸凉州等较大政事，均采取此方式决策。参与常参官会议的官员较多，具有一定程度的公开性。另一方面，往往议论纷杂，争执不休，影响决策效率。所以，高宗以后，较少用此讨论机要大政。常参官会议被降为群臣议论一般政务的形式。
1703104136
1703104137
仗下后会议，是指百官朝参结束后，随仪仗退下，皇帝与宰相及有关大臣议决国家大政。仗下后会议参加人数可多可少，保密性和决策效率都比较高。高宗以后，遂成为御前会议决策的主要形式。仗下后会议也有缺陷，少数大臣利用此种单独奏事的机会，或攻击异己，或非分奏请，而且时间上亦受常朝固定日期的限制，不便于处理紧急军国大事，因此，后来使用渐少[76]。
1703104138
1703104139
延英会议，又称延英召对，指代宗以后皇帝和宰相在大明宫延英殿面议国政。延英会议主要由皇帝召集宰相举行，也可以由宰相“入牓子奏请开延英”[77]。这种议政形式，参加人员只限于皇帝、宰相，易于保密，讨论的多是较重要的军国政事。宰相之间，皇帝和宰相之间也可以展开充分的争辩。延英会议时间可长可短，比较灵活。诸如德宗议定两税法，文宗议废太子和议宦官诬告宋申锡谋反案等大事，都是在延英会议上进行的[78]。延英会议与唐中后期“中书门下”群体宰相辅政体制相适应，也能基本满足安史之乱后急剧变动的政治、军事、经济形势的需要。所以，它又成为唐后期御前会议决策中层次最高和最重要的形式。
1703104140
1703104141
宋代皇帝每天清晨坐殿接受在京百官的朝参。起初，朝参分为“常朝”（不厘务官日赴文德殿）、“内殿起居”（文官待制以上，武官诸司使以上日赴垂拱殿）[79]、“百官大起居”（文武百官每隔五日齐赴内朝）[80]等。元丰以后，“常参”废止，侍从官以上的“日参”及包括中下级官员的“朔参”“望参”等得以长期延续。朝参上殿奏事的臣僚名单须皇帝过目确定。通常，先由宰相、枢密使上殿奏事。皇帝或赞同，或质疑，宰相等“面取进止”，得旨而退立。然后，其他臣僚上殿奏事，奏札一式两份，皇帝认为可行的一份留中，一份转发有关机构。通过朝参，皇帝了解军政要务方面亟待解决的问题、信息及建议，或当即乾纲独断，作出裁决；比较复杂，一时难以决策的，则要与宰相等商议，或下令朝廷大臣集议[81]。
1703104142
1703104143
明代御前会议，多以皇帝召大臣“面议”的形式出现。据说，宣德以前朝廷“每有大事”，多采用皇帝躬自“与群臣面议”。“面议”一旦议决，即“传旨施行，不待批答”。比起一般朝廷庶政决策，似乎快速简便。宣德以后，或因嗣君冲幼，或因皇帝怠于朝政，“面议”常常废而不行。只有在遇到征伐反叛宗王之类的紧急军政事务时，皇帝才偶尔特召若干大臣入宫“面议”[82]。
1703104144
1703104145
清顺治、康熙等帝，惩于明中后期皇帝日居深宫，沉湎酒色，常采取御门听政的方式决断军政要务。顺治御门听政在太和殿，康熙改为乾清门。听政时间一般是每日清晨。届时各部院启奏官吏集齐，皇帝临门。御门听政包括两方面的内容：第一，听取部院官员面奏政事。各部院奏事的尚书、侍郎及少数陪奏官，依次口奏有关政务。皇帝认为事情重要，或即时垂询，奏事官则应对答复；第二，各部院官奏毕退出后，皇帝与大学士、学士共同处理折本。即反复磋商研究较复杂的票拟内容及个别紧急本章。通常先由大学士等陈奏，并应对答复皇帝的质询。最后，由皇帝裁决，朱笔批出。康熙还鼓励与奏的大学士等大胆陈奏，各抒己见，驳正违失。御门听政是顺治、康熙等帝公开处理国家政务的主要形式。运用这种形式，决策效率较高，便于皇帝与大臣共同商议，更有利于皇帝权力的高度集中。如平定三藩之乱，统一台湾，解除海禁，反击沙俄侵略，以及日常选任、考核、处分官吏等，均是通过御门听政决策和处理的[83]。值得注意的是，御门听政时，无论奏事的部院大臣，还是协助皇帝处理折本的大学士、学士，都需依班列跪，直到奏事或议政完毕。这又是清代对参与御门听政的诸大臣肉体上的特殊“待遇”，充分反映了清代朝廷议政决策中的君臣关系。受到这类“待遇”的诸大臣，即使能协助皇帝筹划一二策，也只能处于卑下的地位。
1703104146
1703104147
（三）朝廷大臣集议奏闻决策
1703104148
1703104149
在遇到疑难或重大政事的场合，宰相等朝臣协助皇帝决策还采取朝廷臣僚集议的方式。所谓集议，多指丞相等大臣按照皇帝的旨令，召集一定数量的官员议论政务。议论完毕，参加或主持议政的若干高级官员领衔向皇帝奏报集议情况，最后由皇帝裁决。
1703104150
1703104151
集议在秦代已广泛运用。秦始皇廿六年，嬴政命令丞相、御史大夫等“其议帝号”。丞相王绾、御史大夫冯劫、廷尉李斯遂与博士等集议：尊王为“泰皇”，命为“制”，令为“诏”，天子自称“朕”。嬴政稍加改动，而定皇帝尊号，并自称始皇帝。不久，丞相王绾等又奏请分封皇子，嬴政“下其议于群臣”，群臣附和王丞相，“皆以为便”。廷尉李斯却持“置诸侯不便”的异议。嬴政裁定道：“天下共苦战斗不休，以有侯王，赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其安息，岂不难哉！廷尉议是。”于是，诸皇子无尺寸之封，而“分天下以为三十六郡”，在全国推行了郡县制[84]。
1703104152
1703104153
西汉集议，也属常见。汉高祖时，相国萧何、御史大夫周昌奉诏与群臣议天子四季所服[85]。汉武帝时，中大夫主父偃上奏，置朔方郡，以御匈奴。武帝“下公卿议”，御史大夫公孙弘等“皆言不便”。独中大夫朱买臣赞同主父偃，反驳公孙弘等。武帝终依主父偃之策行事[86]。汉元帝时，丞相韦玄成等奉诏与将军、列侯、二千石等七十人集议罢郡国宗庙事[87]。其他集议还涉及立君、建储、祭祀、典礼、分封、爵赏、边事、大臣犯罪、盐铁专卖等。群臣受诏集议，皇帝不亲自参加，而是以诏令形式指定召集人或主持人。指定对象，秦和西汉前期主要是丞相、御史大夫、三公。西汉后期，大将军录尚书事等重臣充任主持者的，也比较多。集议场所或在朝堂，或在丞相府、三公府。参加集议的臣僚，有时由皇帝躬自确定。如皇帝或诏丞相“其与将军、列侯、中二千石、二千石、诸大夫、博士、议郎议”，或“令中朝官议”[88]。有时，皇帝则笼统命令“群臣议”，“公卿议”。参加集议的臣僚一般为数十人。集议过程中，不乏政见争执。个别臣僚或独与众议相违忤。这种情况下，丞相等主持集议者，或在奏闻时附陈异议，或以势压制异议者[89]。皇帝行使对集议的最后裁决之前，若已有所倾向，或暗中指使一些近臣反诘丞相等上奏的意见。丞相等见势不妙，往往会知趣认输，以保全其禄位[90]。皇帝对公卿集议奏请意见不满意，还可以追究有关大臣的罪责，或废黜“老谨，不能与其议”的丞相[91]。丞相未奉皇帝旨意，擅召中二千石、博士等议政，或将议论结果封而不奏的，都要坐罪受惩罚[92]。
1703104154
1703104155
东汉的集议，又有一定发展。《后汉书·百官志》云：“凡国有大造大疑”，太尉“与司徒、司空通而论之”。东汉三公已非典枢机重臣，但此时仍沿西汉旧例较多充任集议的主角或主持者。根据皇帝旨意，参加集议的人员还包括有关臣僚，如“诸儒”“尚书以下”“公卿”“中朝二千石以上”“中二千石列侯”等。诸如国家典礼、新帝策立、迁都、改历、食货、选举、刑法、边事等，都在集议之列[93]。
1703104156
1703104157
元朝时期，也经常举行朝廷大臣集议。有中书省、枢密院、御史台和集贤、翰林老臣集议[94]，有中书省与御史大夫议[95]，有大宗正府札鲁忽赤与中书省、御史台议[96]，还有更大范围的“百官集议”“群臣议”[97]。与“忽里台”[98]贵族议政不同的是，此类集议均为奉皇帝诏旨而举行，参加者系清一色的官僚，而非诸王宗室。集议后，还须向皇帝奏报议政结果，最后由皇帝裁决。若集议意见比较一致，皇帝多半会予以批准。若出现分歧，则将各种意见一并奏上，皇帝采纳其中一种[99]。集议地点多在中书省。从皇帝下达举行集议的诏书中，中书省书于最前和集议后中书省宰相常常领衔奏闻等情况看[100]，集议的主持者当多是中书省宰相，偶尔也有蒙古翰林院近臣奉旨主持朝廷大臣集议的[101]。在这个意义上，元代大臣集议，又与秦汉集议大体相似了。
1703104158
1703104159
明代廷臣集议决定国家大政，或称“下廷臣议”。集议内容涉及立君、建储、效祀、典礼、封爵、亲藩、大臣、民政、漕运、边事诸方面，如景泰继位，永乐、万历册立太子，永乐营建北京，宣德讨伐汉王反叛，嘉靖崇奉兴献王典礼等。各部相关政务意见歧出，相持不下，或有司对皇帝下达诏令持有异议及推举文武大臣时，也可以在皇帝批准后举行“下廷臣议”式的集议。此类集议，有时为“百官集议”，人数较多；有时为相关大臣参加，人数略少。由于明代部门施政体制已确立，“下廷臣议”或依所议政事类目，分别由六部长官主持（如礼部尚书主持议礼法，兵部尚书主持议军事等），有时则“命廷臣赴内阁会议”。后一种情况下的集议，很可能是由内阁大学士主持。内阁权重之后，集议结果要经内阁核准才得以上奏。首辅大臣还可用议前授意和议中谋划等方式，暗中插手或操纵非内阁主持的某些集议。无论何人主持，“下廷臣议”均需“具本奏决”。奏报时间，还因事情缓急，立有五日至半月的期限。集议过程中，朝臣的意见有时可以发挥效用，督促皇帝改变初衷，较为合理地处理政务。如万历年间，山西巡抚魏允贞上疏揭露宦官税使孙朝的罪恶。孙朝反劾魏“抗命阻挠”。万历皇帝将魏之奏疏留中，却把孙朝劾魏的奏疏下于部院，意欲责罚魏允贞。群臣廷议，多言“税使害民”，救护魏允贞。万历皇帝不得不让魏允贞平安复职。然而，不少情况下，皇帝的独裁又可以否定和推翻集议的结果，或将其引向有利于皇权的方面。景泰帝即位，欲更易太子，“趣下廷臣议”。与议大臣多数“莫敢发言”，唯都给事中李侃等三人反对。经在场太监兴安恐吓威逼，群臣皆顺从上旨，“唯唯署议”。至于崇奉兴献王的议大礼中，朝臣旧议“三上三却”，终因不合嘉靖帝私意而被否决。一批固执原议、伏阙苦谏的大臣，还遭到贬斥、廷杖等处罚[102]。显然，此类情况下的集议，实际上已沦为替皇帝行私欲而制造合法外衣的工具。
[
上一页 ]
[ :1.70310411e+09 ]
[
下一页 ]