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国家政权的行政决策，常常是来自各方面的政治或利益诉求转换为权威性政令的过程，常常是关心、参与决策的多种行为的整体组合。由于君主和官僚始终是古代官僚政治中两个基本的能动因素，故在以皇帝独断为主导的同时，宰相等官僚群体的参与议政又成为朝廷行政决策的基础。这种基础作用主要体现于：官僚群体的诸多奏议和宰相等为皇帝决策所做的大量协助、准备工作。
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古代中央与地方的职业官僚，除担负本职行政管理任务外，还本着士大夫“修身、齐家、治国、平天下”的信念，时刻关注着国家的治乱安危，常常以奏议形式向皇帝表达自己对国家重大事务的见解、观点，或提出各种建议、批评、驳论。在朝参奏闻和朝廷大臣集议等场合下，他们的奏议或能口头上达。一般情况下，文字形式的奏议则最常见。奏议是官僚向皇帝效忠献智的一种表示，也是受到皇帝垂青赏识，乃至提拔的难得机会。它可以为皇帝决策提供各种素材性意见和信息，可以充当最高决策联系外部环境的不可多得的渠道，也可以作为信息反馈，供皇帝修正、调整以往的决策。
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宰相身为官僚的代表，政府的总管，其本职司就是“掌丞天子，助理万机”。皇帝最高决策过程中的调查、草拟、审核、驳议、商讨、修正等，须臾离不开宰相等辅政大臣。在这个意义上，宰相为皇帝决策所做的大量协助、准备工作，也是朝廷决策必不可少的条件。
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实践证明：皇帝的独断是否正确，朝廷决策的效应是否积极，往往客观上取决于官僚奏议和宰相协助等功能发挥得如何。
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第三，非公开性和保密性的滥用。
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任何高层次的行政决策，在适当的时空范围内不公开和保密，是必要的。但总体来说，应是公开的，透明度较高的。
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古代官僚政治是专制制度的产物和表现。它与民主制度无缘。因而，决策的非公开性和保密性常被滥用。
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决策的保密和不公开，首先是对广大民众而言的。专制制度下，民众是被治理、被奴役的对象。“民可使由之，不可使知之”，向来被统治者奉若神明。朝廷决策之类的国家机密大事丝毫不能让黎民百姓知晓。这样做的目的，自然是为着免除民众的非分觊觎之心。
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决策非公开性和保密性的滥用，还表现在多数官僚通常也被置于高层次的决策之外。他们虽可以向皇帝呈上奏议，却无法介入决策圈内部的工作过程。只有朝廷中、上层官僚才可以在皇帝特许下参与议论机密事务。
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非公开性和保密性的滥用，旨在给皇帝的独断和集权蒙上一层厚厚的神秘幕幔。它常与畸形集权同步发展。权力越是高度集中，决策的神秘状态和保密程度就越是突出。例如，有关建皇储立太子的决策，秦汉以后多数情况下对朝廷官僚比较公开，故议“国本”间或成为朝廷大臣集议和御前会议的重要议题。然而，清雍正皇帝却开始实行不许臣僚过问的秘密建储制。非公开性和保密性的滥用，往往使皇帝最高决策因孤陋寡闻或个人偏见而陷入失误。因而它也是朝廷决策若干规范中最脆弱的一环[105]。
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总的来说，古代官僚政治的朝廷高层次决策，因皇帝独断与官僚群体协助的有机结合，具备了较好的内部机制，基本能够胜任分析目标、探求方法、权衡代价、判断效果、择优选定等决策步骤，多数情况下可以集思广益，审时度势，完成渐进的，兴利除害的行政决策。某些具有改革思想的皇帝或宰相，还能藉此进行合理性较多的决策，有效地解决行政管理中的各种问题。
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但是，皇帝独断和非公开性的滥用，往往造成整个决策过程过分依赖于皇帝个人的品质、能力、政治倾向，乃至一时的喜怒哀乐，致使朝廷决策的自身机制得不到正常的发挥。常常见到的，或者是宰相等臣僚的功用受到压抑，或者是宰相等官僚群体的参与议政已完成了分析目标、探求方法、权衡代价等四步骤，恰是在择优选定的关键环节上，皇帝急转而下，作出荒谬抉择，使整个决策功亏一篑。这种来自专制制度的劣根性弊端，似乎是不可改变的。
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中国古代官僚政治 三、朝廷政务管理
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早在古代官僚政治刚被推行于统一国度的秦汉时期，中央官僚的行政管理就出现了行政中枢组织和政务管理机构的明确分工。前者参与或掌管朝廷决策等机务，后者具体执行最高决策，管理民事、财政、司法、礼仪、文化、军事、造作、官吏任用等政务。朝廷政务管理机构通常不多介入朝廷最高决策，也不像宰相等组成的行政中枢那么贵要显赫，但它承担的朝廷各项政务管理具体而实际，乃是朝廷决策在行政活动中实施的不可或缺的过程。所以，朝廷政务管理在整个官僚机器运作中又是举足轻重的。行政中枢组织常常因皇帝与宰相的权力冲突而不断变动。朝廷政务管理机构则不然。无论皇帝弱，权相当国，抑或皇帝极端独裁，朝廷各项政务管理都须委付一批大臣承办。在这个意义上，历代朝廷政务管理乃是中央官僚权力运作中比较稳定和常在的一部分。
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（一）秦汉九卿施政
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秦汉设奉常（太常）、郎中令（光禄勋）、卫尉、太仆、廷尉、典客（大鸿胪）、宗正、治粟内史（大司农）、少府等九卿，具体掌管朝廷政务和皇宫庶事。九卿品秩均是中二千石，地位仅次于丞相三公。九卿职掌可分为朝廷政务和皇宫庶事两类，这里我们重点介绍的是承担朝廷司法、财政管理的廷尉、治粟内史（司农）二卿的情况，有关其他七卿的叙述就比较简略了。
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（1）奉常（太常）
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秦称奉常，西汉初改为太常，主要掌管宗庙、陵寝、祭祀、礼仪及文教。因为历代统治者总是把神祇、祖宗、社稷当作皇帝家天下的根本和膜拜对象，故掌管这方面事务的奉常（太常）卿“事重权尊”，“在九卿之首”[106]。出任奉常（太常）卿者，也往往是宗室、外戚及亲近列侯[107]。西汉太常卿之下所属机构庞杂，员额多达三千余。主要下属官署有太乐、太祝、太宰、太史、太卜、太医六令丞，均官、都水两长丞，诸庙寝陵园长丞及博士等[108]。
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（2）郎中令（光禄勋）
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秦名郎中令，汉武帝改为光禄勋，主要掌管皇宫禁卫。卿、丞之下的属官包括三部分：掌议论的太中大夫、中大夫、谏大夫，多至数十人；掌守卫宫门和执兵扈从的议郎、中郎、郎中及期门、羽林，多至数千人；“掌宾赞受事”的谒者，多至七十人[109]。由于郎中令（光禄勋）担负宿卫皇宫的特殊使命，故在九卿中最接近权力的源头皇帝，权势相当大。汉景帝时周仁为郎中令，侍奉景帝于“卧内”。朝廷大臣之良莠，皇帝要向他询问，还给予他丰厚的赏赐。“诸侯群臣”也会因郎中令密近天子向其“贿遗”，与其交通[110]。有的郎中令俨然以皇帝心腹自居，“屏人”密奏，“乃言极切”；公开“廷见”，则“如不能言者”[111]。
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（3）卫尉
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卫尉主要掌“宫门卫屯兵”（亦即西汉京师之“南军”）。卫尉与郎中令虽同掌宿卫，但职司又有明显区别。卫尉总兵卫，郎中令总郎卫，卫尉重在宫门守卫，郎中令重在宫内宿卫及出巡扈从[112]。因卫尉所统南军属京师精锐部队南、北军之一，又屯戍在未央宫城内，对保卫皇帝有特殊意义。所以，卫尉之职，皇帝常命亲近臣下担任。
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（4）太仆
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