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秦、西汉之少府，专掌山海池泽等税及宫廷服御造作等。少府官署庞大繁杂。长官卿以下置六丞，又有尚书、符节、太医、太官、汤官、导官、乐府、若卢、考工室、左弋、居室等数十官、令、丞[124]。少府侧重管理皇室财政，征取“名曰禁钱”的山泽税、江湖陂池税、苑囿收入、公田收入等，“自别为藏”，专供皇室消费[125]。东汉时，少府职掌变更较大，其经管的财政收入并入大司农，机构也相应缩减，属官只保留了太医、太官、守宫、上林苑等令。少府逐步蜕变为“掌中服御诸物，衣服宝货珍膳之属”[126]的皇室服侍机构。
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从职司上看，九卿中的奉常（太常）、郎中令（光禄勋）、卫尉、太仆、典客（大鸿胪）、宗正、少府七卿，均为管理皇室家事的官署。唯廷尉和大司农，才是名符其实的朝廷政务管理机关。这种皇帝家臣与朝廷政务官混合而成九卿的配置格局，反映了秦汉官僚政治体制确立以后，皇帝由家而国，家务与政务相通，天下共载一家的“家天下”实质。九卿中政务官数少，也是与丞相府分曹治政的情况相适应的。丞相府所属诸曹，恰恰弥补了九卿中政务官不完备的缺陷。
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九卿在施政过程中与朝廷行政中枢丞相府的关系比较复杂。秦、西汉，作为行政和皇宫事务具体掌管、执行机构的九卿，原则上是受丞相总辖的。陈平所言，丞相“上佐天子理阴阳……使卿大夫各得任其职”[127]，正是这个意思。丞相统辖九卿的具体事例也不少。如九卿见丞相须“拜谒”[128]。汉惠帝死后，审食其任左丞相，“监宫中……公卿百官皆因决事”[129]。审食其居宫中施威权，一方面倚仗其得幸于吕后，另一方面也是丞相对九卿的统辖关系使然。至于石庆任丞相时“九卿更用事，事不关决庆”，欲治列卿等罪“反受其过”，那只是汉武帝屡屡废杀丞相及石庆本人“文深审谨，无他大略”[130]等偶然因素所致。而且，此事例不难从反面说明：通常情况下丞相是有权介入更用、惩办九卿等事宜的。与此同时，九卿在上奏皇帝方面又保持着较大的独立性。多数情况下，九卿是可以不通过丞相，直接向皇帝奏报自己所负责的政务，并获取诏旨的。前面提到廷尉上奏诏狱、谳狱，郎中令（光禄勋）宫内密奏等，都是九卿拥有这方面权力的有力证据。他如王卫尉奏释萧何为民请上林御苑空地而被械系廷尉狱[131]，奉常卿叔孙通奏立“原庙”[132]等事中，也未曾见要经过丞相转达的迹象。在这个意义上，九卿并不完全隶属于丞相，而是保持着与皇帝的一些直属联系。也就是说，秦、西汉朝廷中枢组织丞相府与执行机关九卿之间，有时并不存在纵向的上下通连机制。这又是秦、西汉“九列执事，丞相都总”过程中的特殊之点。
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与秦、西汉相比，东汉九卿施政及其与行政中枢组织的关系，又有三个特殊之处：
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第一，三公和三公府演化为单纯的朝廷行政节制机关，并且实行三公“分部九卿”制。即由三公分别节制九卿有关政务：太尉节制太常、卫尉、光禄勋三卿，司徒节制太仆、鸿胪、廷尉三卿，司空节制宗正、少府、司农三卿[133]。
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第二，作为朝廷行政节制机关的三公，与皇帝及中枢组织尚书台保持比较复杂的关系。据说，安帝以降“三府任薄”，“在位奉法而已”，“选举诛赏、一由尚书”[134]。三公所得的书面诏令和所上书面奏章，通常要由尚书台承转。另一方面，朝会时，三公又可以直接向皇帝面奏，承受谕旨。对尚书台颁发的诏旨和批复，三公还能以“有违法令，施行之不便”为理由，驳议封还[135]。
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第三，九卿事权比较稳定，未见明显变动。九卿上奏和所获诏令有些经三公承转。然而，汉灵帝光和四年八月丁丑诏书“尚书令太常，太常耿丞敏下常山相”[136]等记载，表明九卿是可以直接从中枢组织尚书台处承受诏书或政令的。
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（二）魏晋南北朝隋唐尚书省六部九卿复合施政
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魏晋南北朝，尚书省六部逐步健全，九卿相应演化。朝廷各项政务管理开始以尚书省六部为中心，九卿则退居辅助地位。
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尚书省正式充任中央行政节制机关后，所属诸曹数量日多，内部分工和组织趋于系统化。魏晋时，为便于对所属诸曹的管理，尚书省下又分为吏部、左民、客曹、五兵、度支五尚书。南朝又发展为吏部、祠部、度支、左民、都官、五兵六尚书，分辖选官考课、祠祀礼仪、财政算计、工役造作、刑狱法制、军事兵马诸曹政事。此六尚书的分工组合，实际是后世六部制的滥觞。下属二十余曹，则是隋唐诸司的前身[137]。六部诸曹分辖各种政务后，九卿多流为闲职。西晋中书监荀勖就提议：“若欲省官，私谓九寺可并于尚书。”[138]这条建议在东晋时期一度被部分采纳。九卿中的光禄勋、卫尉、太仆、大鸿胪、大司农、少府等，哀帝以后即被废罢数年[139]。不过，东晋孝武帝后，光禄勋等六卿又陆续恢复，并与尚书省六部长期并存。或许是为了适应世家大族达官显贵“平步公卿”的需要，南梁、南陈九卿还有所扩充。将作大匠、太府、都水台（太舟），皆升为列卿，与原九卿并为十二卿[140]。在尚书省六部与列卿（十二卿）并存的格局下，朝廷主要政务由尚书省六部所把持，某些列卿的原有权力已被六部分割去了。如太常卿的祭祀事权被祠部所分割，廷尉卿的司法权被都官所分割，司农卿的财政权被度支所分割。九卿的某些职司也略有变更。如北齐始，光禄勋转而掌管御膳兼及宫门，大司农改掌“仓市薪菜、园池果实”[141]。从品秩上看，此时尚书省已根本改变了以往低于九卿的旧貌，逐渐居九卿之上。如南陈尚书令升为一品，北齐尚书令为二品。各部尚书均为三品，与九卿相同[142]。这些均表明在魏晋南北朝尚书省六部九卿复合施政体制中，尚书省六部的权力和品秩地位，都与九卿有了主次、高低之别了。
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隋唐时期，尚书省、六部（吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部）、九寺（太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府）、五监（国子、少府、将作、军器、都水）的建置，大体沿袭南北朝。尚书省六部九寺五监复合施政较前又有了新的发展。
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总的来说，隋唐中央各项政务管理以尚书省六部为主干。秦汉直接隶属于皇帝，以皇室事务管理为主的九卿等，此时向管辖朝廷次要政务方面倾斜，而且被置于尚书省的统辖之下。在施政过程中，尚书省是行政节制中心，六部是尚书省的直属办事机关，九寺五监则是事务机关。尚书省和六部主要是发号施令，节制督责。九寺五监重在秉承政令，分工负责某项具体事务。
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尚书省又称“都省”。隋唐时期，由于中书、门下二省掌制令决策，尚书省就处于行政节制中心的重要地位。“百司”执行行政权力，都要听从尚书省的节制和号令。即所谓“九寺、三监、东宫三寺、十二卫及京兆、河南府，是王者之有司，各勤所守，以奉职事。尚书准旧章，立程度以颁之”[143]。
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尚书省在朝廷行政权力实施中主要发挥三方面的职能：
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第一，根据诏敕制定政令条例。中书、门下宰相协助皇帝下达的诏敕，一般只确定大政方针。贯彻实施诏敕，则需要尚书省进一步制定具体的实施方案、条例或政令。这个过程称为“施行制敕”。“施行制敕”，既包括尚书省根据诏敕拟出的具体实施细节（“敕后起请”），又含有应中书门下要求而书写的某种政务处理意见（“商量状”）和对已获敕准奏章的重新审查（“详定制敕”）[144]。
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第二，向中央和地方官府下达诏敕、政令、条例，并督责执行。凡中书门下所下制敕需要转发者，或尚书省根据制敕制定的条例政令，均由尚书省颁发给中央各部门和地方州县执行。尚书省所属六部下达的公文和寺、监诸司下达给地方州县的符、移、关、牒，也须交尚书省发遣。与此同时，尚书省负有督责六部、百司执行上述制令的义务。如尚书省曾将中央、地方各级官府奉命承办的政务，分为大、中、小事，勒令限期勾判，严禁留滞。地方官府上奏朝廷的章奏文表，也须先交付尚书省[145]。
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第三，依据行政法规，处理中央和地方官府的一般政务。《唐会要》所录代宗永泰二年（766）四月十五日制书说：“故事，诸司诸使，乃天下州府，有事准令式各申省者，先申省司取裁。”[146]既然是“故事”，中央“诸司诸使”和地方州县遇一般政务须秉尚书省之命行事，当在永泰二年以前及以后一直执行。甚至连九卿中掌管皇室宫廷事务的光禄寺、卫尉寺、宗正寺、太府寺、将作监等，也需要“大事则承制敕，小事则由省司”[147]。这表明：处理中央和地方官府申报的一般政务，也是尚书省的基本职责。
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吏、户、礼、兵、刑、工六部，大体是尚书省的直属办事机构。六部在中央施政中的主要职能是：在尚书省的统辖下，具体负责各部门行政法规、条例的编制和颁行，或直接担负处理某些较重要的政务，或以部门主管者的角色出现，与九卿等寺监官上下配合，并给予施政指导。
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（1）吏部
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吏部冠六部之首，是管理职官之所。长官尚书一人，副贰侍郎一至二人。其职掌主要是铨选、官员考课、封爵勋赏。
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铨选，又称铨注，即量材授官和视政绩升迁。隋唐时期，五品以上官由皇帝亲自任命，或由宰相提名皇帝任命。六品以下文职官和九品以下流外吏职由吏部选任。文官的铨选（尤其是六品以下），由吏部尚书、侍郎亲自掌管，吏部司（南曹）具体承办。唐代六品以下文官铨选，分为六个步骤：
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其一、颁格应选
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唐代铨选一般在头年十月至次年三月之间举行。头年五月，朝廷即向各州府下达本届选人资格的范围，谓之“选格”。“选格”颁定后，州府“榜门晓示”。应选人即于本任或本籍报名应选。州府对选人出具解送状文，是为“选解”。“选解”最迟十月底送达尚书省，过时不候。
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其二、检勘驳落
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“选解”送达尚书省后，文职应选者转至吏部。应选人十月份集中于京师，称为“冬集”。入京后，需按要求以京官五人为保，一人为识，向吏部呈送“铨状”。吏部多数情况下派吏部司员外郎二人对选人解状、簿书、资历、考课等档案材料进行严格审查。若发现伪滥，即予驳放，并视情节轻重罚以殿选。即使文字格式上“一字有违”，也要被“驳落”[148]。
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