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历代乡里头目几乎都具有教化民众的职能。秦汉“三老”专以教化为职。尤其是两汉乡三老在贯彻“以孝治天下”的国策方面，出力甚多。史称，“凡有孝子顺孙，贞女义妇，让财救患，及学士为民法式者”，三老“皆扁表其门，以兴善行”[141]。元代社长主要职能是劝农桑，但也常用粉壁惩治游惰之徒，举办社学等方式，维护国家风纪，灌输纲常伦理[142]。清代也是把宣扬《圣谕广训》等朝廷条规和化民成俗，当作乡政的首要任务[143]。
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两宋以降，乡约乡规成为乡里组织奉行教化的重要手段。例如北宋关中吕氏所撰《乡约》就规定：“凡同约者，德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相。有善则书于籍，有过若违约者亦书之。三犯而行罚，不悛者绝之。”[144]显然，劝善惩恶，邻里相助，彼此以礼法相约束，都被规定在“乡约”之内。有了此类约定和规则，乡民各居本业，安分守己的目标，远较官府的行政强制容易实现。
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明清之际，不少地方的乡族势力还通过乡约，全面干涉农村社会经济生活，诸如田土婚姻、商船出入、催征钱粮等无所不及[145]。当时乡约大致分为宗族性和地区性两种。宗族性乡约，依地缘和血缘两重关系而组合。通常由某氏宗族缔结乡约，不杂他姓。乡约内容融入相当多的家法族规。讲乡约的会所，也主要在宗族祠堂。以明代徽州文堂陈氏乡约为例，缔结乡约的，均为本宗族成员。又择年长“有行检”“贤能”者轮流担任约正、约副。每月初一，约正鸣锣集合，率众在祠堂举行讲乡约会。讲乡约礼仪十分隆重，常配有童生歌诗、击鼓肃敬、五拜三叩、进茶点、圆揖等仪式。与会者分年龄长幼入座，先由司讲宣读明太祖“圣谕六言”（孝顺父母，尊敬长上，和睦乡里，教训子孙，各安生理，毋作非为），然后讲评乡人善恶，并书善恶二簿中。乡约条规根据“圣谕六言”的原则订立，同约人必须遵守。内容包括：孝顺父母，不得忤犯或有缺奉养；礼遇长上，禁止傲慢凌犯；和睦乡里，不得辄讼公庭；捕获盗贼，或送官究治，或令即时自尽；拜奠祖坟，悉如定式，不得损坏风水山和祭田祠产；按时完纳税粮，不得拖延滋事等等。对乡民来说，乡约有很强的约束力。违反乡约条文，或不赴讲乡约会者，初犯，由约正、约副“正言谕之”。严重的，书入恶簿，“生则不许入会，死则不许入祠”，等于被族人乡党所抛弃。足见，宗族性乡约，是将家法族规与地域范围内的居民公共约定融为一体，不仅控制族众乡人细密严格，而且法律效能和统治威力也相当强。至于地域性乡约，常为较多个姓氏宗族成员所缔结。乡约内容偏重于某个方面，诸如应付差徭、支持文教科举、筹集公共基金运营赢利、保护山林、置买田产、抗击外侵、镇压反抗等。施行过程也缺乏家法族规的助力。这种乡约，充其量不过是一乡一地民户对公共经济、文化、安全方面权力和义务的自我约束。其严密性和统治效能，自然比宗族性乡约略有逊色[146]。
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乡约的乡民自治功用是相当突出的。乡约主要由乡民自行组织、公共讨论制定，能结合本地实际，且较多渗透宗法制精神，故容易为百姓所接受。所立乡约规条，相当细密具体，又可弥补官府统治的某些漏洞和不足。乡约在地方官僚政治中的确发挥了官府行政权力所不能替代的作用。
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正因为乡约具有如此特殊的功用，明代王阳明总兵镇压江西农民起义，还要在武力剿灭之后，用乡约形式扮演一番刑场上的牧师。该乡约云：
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“咨尔民：昔人有言，蓬生麻中，不扶而直；白沙在泥，不染而黑。民俗之善恶，岂不由于积习使然哉？往者新民盖尝弃其宗族，畔其乡里，四出而为暴。岂独其性之异，其人之罪哉？亦由我有司治之无道，教之无方。尔父老子弟所以训诲戒饬于家庭者不早，熏陶渐染于里闬者无素，诱掖奖劝之不行，连属叶和之无具。又或愤怨相激，狡伪相残，故遂使之靡然日流于恶。则我有司与尔父老子弟，皆宜分受其责。呜呼，往者不可及，来者犹可追。故今特为乡约，以协和尔民。自今凡尔同约之民，皆宜孝尔父母，敬尔兄长，教训尔子孙，和顺尔乡里。死丧相助，患难相恤，善相劝勉，恶相告戒。息讼罢争，讲信修睦，务为良善之民，共成仁厚之俗。呜呼，人虽至愚，责人则明。虽有聪明，责己则昏。尔等父老子弟，毋念新民之旧恶而不与其善。彼一念而善，即善人矣。毋自恃为良民而不修其身。尔一念而恶，即恶人矣。人之善恶，由于一念之间。尔等慎思吾言毋忽。”[147]
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王阳明所立乡约，并非乡里组织自身所为，而是朝廷总兵官强加于被镇压后的反叛百姓的。但王用孝道、乡情、信睦、良善、仁厚等，敦促与叛者弃恶从善，敦促未叛者毋念旧恶，并主动担负有司“治之无道，教之无方”的责任，因而又比较容易起到安抚和欺骗百姓的作用。
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另外，明代每个里邑，还各设申明亭和旌善亭。前者是乡里耆老劝导和仲裁户婚、田土、斗殴纠纷的场所，后者是用来旌表村民善行的。乡里耆老的教化和仲裁，向来贯穿着幼从长、子从父之类的礼法伦常。这对以儒家伦理为立国之本的历代帝制政权，似乎具有加深其文化基础的效用。
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（三）乡里保甲组织在官僚政治中的作用
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柳宗元说：“天下之治，始于里胥，终于天子。”[148]乡里组织与专制皇权，好比是君主官僚政治体制的上下两个端点，中间是庞大的职业官僚队伍。把帝制官府权力直接施之于百姓身上的，经常是乡里保甲组织。乡里保甲虽然均由土著担任，某种情况下具有一定独立性和自治性，但经过王朝统治者的不断改进，职役化的里甲和保甲头目，则基本上成为唯帝制官府马首是瞻的忠实工具，谈不上多少独立性了。在帝制官府权力的贯彻实施过程中，巧妙运用乡里保甲及乡约、乡规，可以完善州县以下的统治网络，从而容易做到逐级控驭，“大小相维，轻重相制，纲举目张”[149]，最终使帝制官府统治的社会化在乡里社区范围内得以实现。
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中国古代官僚政治 三、部州方镇行省督抚的监临督责
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部州方镇行省督抚，包括两汉魏晋南北朝的部州刺史，唐代的方镇节度使，两宋的路，元代的行省，明清的三司、总督、巡抚。起初，它们多负有朝廷派往各地临时执行军事、监察、征税等方面的使命。后来，一部分演化为固定的地方高级行政建置（如州、路、行省），一部分则被新的中央派出机构所替代。就其使职称谓和实际职能而言，它们乃是在朝廷和地方郡府州县政务执行机关之间，主要发挥代表中央监临督责地方牧民官的特殊设置。不言而喻，部州方镇行省督抚，在历代中央控驭地方机制中又是举足轻重的。
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（一）两汉魏晋南北朝的部州刺史
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秦、西汉，地方实行郡县两级制，中央与地方郡县之间，未曾设代表中央督责地方的组织。汉武帝创建的部州刺史，原系派往地方的监察官，主要负责对所在郡国守相的监察。西汉末，为进一步抑制地方豪强势力，朝廷加重部州刺史的职权，为其配置了固定的掾属，并扩大其选官用人权和监察范围。刺史的秩禄也由六百石升至二千石。到新朝和东汉初，州刺史或称“州牧”，已不再是单纯的监察官，而演变为郡以上的常设行政官府。此时的刺史或州牧，政行两端，“外修军旅，内治民事”[150]。州府的佐贰掾属，相应分为别驾、治中和长史、司马等民政、军事两套班子。一般掾属也可以由刺史自行辟除。由于州刺史或州牧直接号令的对象仍然是郡，而且还有出巡的职司[151]，故东汉魏晋南北朝时期的州刺史或州牧，可视为代表中央督责郡县的一种特殊设置。不过，州刺史军民兼领后，日渐坐大。其代表中央控制地方的性质逐步退化。相当一部分州牧、刺史，反而发展为与中央抗衡的地方军阀势力。
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（二）唐代的方镇节度使
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唐实行州县两级制，州与秦汉的郡相比，辖区窄，权力小，不可能担负防守疆域的重要任务。唐玄宗时，为便于在边境的征伐和戍守，朝廷在唐初总管、都督的基础上，设置了平卢、范阳、河东、朔方、河西、安西、北庭、陇右、剑南、岭南十个节度使，充当边境地区军队的统帅。后来，节度使常常兼任当地的支度使、营田使，还兼任所在道的监察官采访使、观察使等，旨在筹集军需和协调与所在州县的关系。其结果，节度使集军事、财政、监察诸权于一身，所在州县尽为所属，形成了中央与州县之间带有较强独立性的方镇。
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安史之乱以后，节度使为首的方镇遍及全国，达到四五十个。方镇长官是节度使。官署称为使府或幕府。幕职僚属主要是：佐贰节度副使，掌军籍符伍、号令印信的行军司马，掌兵马钱粮的判官，负责表奏书檄的掌书记，负责推鞫刑狱的推官，负责巡察辖区的巡官，负责参划谋议的参谋等，还有都知兵马使、都押衙、都虞侯等武职衙将。唐玄宗逃往四川途中，为动员全国方镇全力对付安史叛乱，曾下令准许所有节镇自募军队、自调军食、自署官吏[152]。于是，天下方镇大都拥有了任官权、财政权、监察权和军事权。任官权主要指藩镇幕府官员，节度使可自行辟署。财政权即留用本道经费可以自行支配。监察权又指对州县的行政监察和对州县官的任免黜陟。军事权谓方镇可拥有自己管辖的军队。方镇之下的诸州，称支州或支郡。节度使凌驾于所属支州及诸县之上，而且使支州及诸县直接听命于节度使，不直接听命于朝廷，即所谓“制敕不下支郡，刺史不专奏事”[153]。支州行政实权也总于节度使幕职之手。他们或兼任州县判司簿尉，或摄领刺史、县令等职。当然，全国的方镇并不都是同一模式。其中，有些是割据型的（如河朔三镇），有些是防遏型的（如中原诸镇），有些是御边型的（如凤翔、东川、西川），有些是财源型的（如东南诸镇）。前一种方镇，藩帅不由中央任命，而由本镇拥立；赋税不上供中央，而由将士瓜分，基本上保持了自身独立性，与朝廷只维持名义上的臣属关系。后三种方镇，多数实行中央任命镇将，财赋分配，则中央、方镇、属州各占三分之一。总之，在相当长的时间内，唐代的方镇节度使是充任统兵征戍和指挥、监督州县的朝廷派出机构。由于军事权、行政权的合一，地方拥有自行支配的重兵，部分方镇节度使得以擅权割据。即便如此，各类型藩镇之间相互制约、平衡、依赖等复杂联系，又是维持唐王朝后期一百余年统治的重要力量[154]。
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（三）两宋的路
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宋初，惩唐末五代藩镇之祸，削夺节度使诸权，使之成为虚衔，而以州县直接听命于朝廷。但天下州县数颇多，朝廷逐一直接控制，似有困难。于是，诸州之上分设十几个路（后来数目渐多，最多达到二十八个）。每路通常置四种官吏：转运使（漕司）、提点刑狱（宪司）、安抚使（帅司）、提举常平（仓司），共同构成了代表中央督责地方州县的特殊设置。转运使脱胎于唐代转运使和监察区“道”，职权相当广泛，主要是：管理一路财赋以供朝廷及州县之需，按察州县，纠劾不法或失职，考核官吏政绩优劣，还兼管刑狱推鞫、边防军机、官缺差注等。提点刑狱主要负责察访本路刑狱、审问囚徒、复查案狱，同时兼掌荐举官员，按察不法，督办经总制钱、封桩钱等。安抚使，掌本路兵政，也兼有监督州县等责，多由路内最重要的州府官担任。南宋前期，安抚使地位上升，成为路之第一长官，统辖一路军事、民政。提举常平，掌管常平义仓、免役、市易、坊场、水利等，又兼有按察、荐举官吏等责[155]。与汉魏州刺史和唐方镇节度使相比，宋代的路具有三个特征：第一，机构不统一，转运使、提点刑狱等四司并列而不相统摄，各行其是。不仅“司分既异，所行不复相照”，而且必须按朝廷的命令，互相监督，“互相察举如法，或庇匿不举，以其罪罪之”[156]；第二，职权交叉，多头管事。转运使、提点刑狱、安抚使、提举常平四司各侧重于财政、司法、军事、仓储赈济。同时又在主要职权之外，兼管其他政事，兼管监督州县。尤其是转运使的职司，几乎无所不包。其结果是四司职权交叉，多头管事，每一司的职权都不同程度地被其他三司所分割，都不能独立“总其一”；第三，州对路和朝廷双重隶属，限制了路的作用和地位。两宋的知州有自行奏事之权，州既隶属于路转运使等，又直隶于朝廷。这种双重隶属，既利用路转运使等四司加强了朝廷对州的控制，又反过来限制了转运使等四司的权力，使其不致发展成为与朝廷抗衡的力量[157]。正如范祖禹所云：“自祖宗肇造区夏，刬削藩镇，分天下为十八路，置转运使，副提点刑狱……收乡长镇将之权悉归于县，收县之权悉归于州，收州之权悉归于监司，收监司之权悉归于朝廷……上下相维，轻重相制，如身之使臂，臂之使指。”[158]通过路四司并列督责州县的方式，宋廷不仅把地方的财政、军事、司法诸权较多地收归中央，变“外重内轻”为“内重外轻”，而且有效防止了路级官员的擅权坐大，使之始终充任中央统治地方的驯服工具。
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（四）元代的行省
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元代行省，全称行中书省，最早可溯源于魏晋北朝隋及唐初的行尚书台。金朝的行尚书省等设置，对元行省影响更为直接。蒙古灭金后，在燕京设立的燕京行尚书省（蒙古职名“大都行天下诸路也可札鲁忽赤”）以及别失八里、阿母河等处行尚书省，又是元行省的前身。
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元初，行省多是朝廷中书省为某地区的军事征伐而临时派出的机构。灭亡南宋后，元帝国疆域扩大，朝廷直接控制数百个路和直隶州困难较多。于是，元廷相继在陕西、甘肃、四川、云南、湖广、江西、江浙、河南、辽阳、岭北等处设置了中书省的派出机构行中书省。后又将其固定下来，作为朝廷控驭路府州县的得力工具。行省长贰官由皇帝和中书省宰相选任，而且与中书省类似，也由六七名正副官长组成。各行省一般以平章政事二员为长官，下设左丞、右丞各一员，参知政事二员。某些重要行省，平章之上又设左丞相一员。行省僚属编制比较精干，只设郎中、员外郎、都事、掾史、知印、宣使等若干，以及检校所、照磨所、理问所、架阁所、都镇抚司等。行省上承朝廷政令，下统宣慰司、路、府、州、县。除了负责境内赋税征集、刑狱诉讼、官吏迁转、屯田驿站、漕运造作外，佩金虎符的一两名长官还可提调统辖所在军马[159]。在行政、军事方面，行省要分别受中书省、枢密院的节制，重大军政事务必须随时禀报朝廷，平时还要受行御史台为首的监察官的监督。行省长贰须按照朝廷命令互迁镇地，并履行入觐述职等义务。行省军民兼领的权力构成，主要是服务于镇压被征服区域的民众反抗。而行省官员中实行的多名官员群体负责和蒙古、回、汉官杂用等制，又可以互相牵制，避免坐大割据之祸。另外，江淮地区几个行省治所多位于交通干线上，而未必在辖区中心。这也反映了元代行省职司偏重于两方面：聚集境内财富，以供中央之需；调动军力物力，镇遏所辖之地[160]。
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（五）明清的三司巡抚总督
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