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明初，朱元璋废行中书省，将原行省诸权一分为三，设十三布政使司（藩司）、按察使司（臬司）、都指挥使司（都司）分掌民政、司法、军事。“三司”均为皇帝派驻地方的使职官员，可以直接号令府州。“三司”并立，各司其事，互不统属，彼此牵制。遇到重大政事，“三司”须互相照会，不得独断。有些还要会议上奏，听取皇帝谕旨，或上报中央有关部院核准。由于缺乏总揽全局的机构或官员，常常出现“三司”难以协调，延误事机，指挥不灵等弊病。于是，明中后期不断派遣巡抚和总督等大员掌管一省或数省的军政事务。巡抚、总督起初只是临时差遣，置罢不常。后来，逐步向长驻久任、开府置幕、各省设抚、数省置督的方向发展。巡抚和总督多由廷臣会推，选择较高级朝臣或布政使，带都察院和兵部衔出任，品秩俸禄主要依原有的等级确定。督抚之下均不置副贰，只允许开置幕府，自辟参佐及少量令史、典史办理公务。巡抚大约在景泰、正德时期基本完成了地方化和制度化。其编制逐步划一，多数居各省布政使、按察使、都指挥使之上，成为事实上的各省最高行政长官[161]。巡抚的职责范围主要是：抚循地方、考察官吏、提督军务，即治民、治吏、治军。这三项职责本来是明初各省“三司”的职掌。巡抚定制后，得以便宜行事，具有较大的决策权。“三司”的职权遂向巡抚集中，改变了三司并立、权力分散的省级权力结构。总督更偏重于总制军事，包括领兵权、指挥权及军粮筹措权。总督可奉旨居一省或数省“三司”、总兵之上，统一调集兵力、物力，节制巡抚、总兵，较高效率地处理军政大事，还持有令旗、令牌，操生杀予夺之柄。这样一来，形式上虽仍以“三司”分治省政，但明末，巡抚、总督已成为凌驾于“三司”之上的封疆大吏了。地方权力相对集中于督抚，增强了行政效率和应变能力。同时，各省多常置握重兵的总兵，原有“三司”仍有听命于朝廷和参劾不法巡抚等权力，督抚既统驭“三司”，又受其掣肘。此外，御史巡按的监察以及督抚只给关防，不给正式印信，始终保留差遣形式等，均从不同层次牵制、分割了督抚权力，使之不易形成地方割据[162]。
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清代的直省扩充为十八个。总督、巡抚全面掌管一省或二三省的军政，成为定制。因卫所并入州县，都指挥使司随之撤销，各省保留了布政使司、按察使司，另设提督学政。布政使职权包括：掌管财政赋税，调查户口，宣布朝廷政令，监督及调撤审查道府以下官吏，与督抚谋划省内大政，参与审判户婚田土及其他狱案，管理乡试等。明之布政使实为一省行政长官，清代督抚正式凌驾其上，行政统属权被剥夺殆尽，唯税收田赋成为其核心职权。按察使司是一省最高司法机关，主要负责省内刑名狱案、驿传、大计考察、监督乡试等。提督学政掌省内学校和贡举等事[163]。清代督抚，皆有定员和固定的管辖区域，其封疆大吏性质更为突出。督抚仍带右都御史、右副都御史衔，有些还带兵部尚书、侍郎衔。总督职权可概言为“综治军民，统辖文武，考核官吏，修饬封疆”，具体是：奏折咨请，制定省例，升调黜免文武官吏，监督文武官吏，节制绿营兵，上奏会计及监督藩库，执行省级终审裁判。巡抚职权与总督略同，地位稍低于总督。不过巡抚作为省内最高行政长官，还负责监督管理关税、厘金、盐政、漕运及监临乡试等[164]。从统属关系看，此时的布政使、按察使也需要听命于总督和巡抚了。清廷对督抚的控制，亦有适当办法，主要是重大政务须奏报皇帝听候批示，省内大员密折上奏制，督抚多用满人和汉军旗人等。因此，清代督抚虽为控制一方的封疆大吏，但很少有尾大不掉和对抗朝廷的。
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总之，部州方镇行省督抚在各代的表现形式、权限及辖区大小不尽相同，但它们多是以代表朝廷监督、控制地方官府为基本使命的。此类官员常常带有的中央政务部门或监察部门的官衔（如唐节度使或带宰相衔，俗称“使相”；明清督抚带正、副都御史，兵部尚书等衔），正反映了他们受朝廷派遣，监治一方的特质。
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在帝制中央集权的条件下，由于疆域广，郡县官府众多，设置部州方镇行省督抚之类的地方督政机构，藉以代表中央督责、控制地方，这对维护国家统一和稳定，防止外重内轻和分裂割据，是十分必要的。但部州方镇行省督抚在执行上述使命过程中的实际效用，常常是利弊相参和比较复杂的。在部州方镇行省督抚派出之初，多属朝廷官员的临时性派遣，品秩权势也不算大，依附于朝廷，秉承朝廷命令行事的特征比较明显。因此，它们无疑会强化中央对地方的控制，成为加在中央与地方权力分配天平上中央一方的砝码。而当部州方镇行省督抚权力扩大，演化为固定的地方最高行政建置时，它们又容易形成更大范围的地方势力，甚至与中央分庭抗礼，从而构成加在中央与地方权力分配天平上地方方面的砝码。在这个意义上，部州方镇行省督抚常常会违背创设者的初衷，给中央与地方的权力分配和调整，带入互为矛盾的机制[165]。
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纵观历代官府权力在地方的实施，大体是通过部州方镇行省督抚、郡州府县、乡里保甲上下连贯的三个层次完成的。其中郡州府县是地方牧民的基本机构，是官府权力在地方实施的关键所在。离开了郡州府县，帝制官府权力就是空中楼阁和无本之木，也不可能施行于编户齐民之身。乡里保甲则是郡州府县统治编民的直接工具。没有乡里保甲的支撑与协助，郡州府县对民众的治理也会鞭长莫及，粗疏无力。而部州方镇行省督抚又是代表朝廷控制、监督郡州府县的。在帝制中央集权的国度内，它又是维系国家统一，调整中央与地方权力分配关系的不可缺少的力量。
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中国古代官僚政治 四、古代官僚政治条件下中央与地方的关系
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下面，继续讨论古代官僚政治条件下中央与地方的关系如何？这种关系受到哪些社会和政治因素的影响或支配？
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总的来说，秦以后的中央与地方关系可以分为三种情况：（1）地方权力过大，内轻外重，如东汉魏晋南北朝、唐后期；（2）中央过分集权，内重外轻，如两宋；（3）中央地方权力分配轻重相宜，关系比较适当，如西汉。
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同样是古代官僚政治体制，之所以出现以上三种情况，是因为中央与地方的关系始终受到四个因素的制约和影响。而且，四个因素的表现形式、内容及其组合作用，各个时期也略有差异。
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第一，各项权力在中央与地方之间如何分配。
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中央与地方的关系，说到底是中央与地方权力如何分配的问题。而诸项权力中，又以军、财、刑三权为核心。军队的统领管辖，大部分由中央及中央派出专职官员直接掌握，是非常必要的。这在宋元明清普遍实行过。它又是维护国家统一和稳定的必要保证。但在古代通讯交通条件落后，军队调动较迟缓的情况下，地方官府，尤其是较高级的地方官府也可以设置专门机构或官职掌管一部分军队。至于财政权在中央与地方间的分配，不应过分偏重中央。因为地方官直接临民，介入经济生活也比较多，保证地方官府拥有相当比例的财政支配数额，有利于地方的水利、文化等公益事业及社会救济的改善。而这一切，又直接关系到对百姓的剥削量、税源培植和整个社会生产的发展。中央对地方财政搜刮太狠，势必使地方难以为继。其结果不仅地方官府的公益职能无法正常发挥，还会逼迫它们变换手法加重剥削量，破坏财源和社会经济。像两宋那样朝廷尽收州县之财，实际上是一种“杀鸡取卵”。元明清三代朝廷对地方税收多数强制输送中央，仅留少数为官府常费，府州县财政开支皆仰上司批拨，自主权甚微之类的做法，也是不恰当的。而且，地方财政拮据和财源破坏，还会进一步导致中央“积贫积弱”。顾炎武等对秦汉郡县的较充分财权和唐中叶后租税“三分法”，甚是推崇；对明代府州“不留赢余，常俸至多不能自给”，激烈抨击[166]，似乎是有些道理的。司法方面，历代均是中央掌握立法和监督大权，地方官只有执法权。不过，地方官府行使执法权也有差异。秦汉魏晋，郡县官执法权较重，隋唐两宋州县官执法权渐轻，明清州县官执法权有所回升。行政与司法合一，为古代政治的通病。这是毫无疑义的。但在当时的历史条件下，地方官府保持相当程度的执法权，也是树立自身权威和稳定地方秩序的需要。中央剥夺过多，对维护王朝统治弊大利微。
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另外，根据历代官僚政治的实践，军事、行政二柄是不能同时掌握在一名地方官手中的。否则就容易出乱子，构成地方割据势力，如东汉以后的州刺史、郡守，唐后期的节度使等。军民分治，应该是同一地方官府职权分配中的一条必须遵循的原则。
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第二，中央对地方官吏的管理与控制如何。
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古代没有议会和民选制。地方官吏的任用、管理，全靠自上而下的行政权力。地方各级官府长官及属员的任用由何处掌握，朝廷对地方各级官吏的考课和监督，是否行之有效，也是中央保持权力集中，防止地方坐大的一个因素。两汉魏晋南北朝的州刺史、郡守及唐后期的节度使等，都有相当大的辟举权和察举权。地方官吏的考课监督，当时也主要是从上而下，逐级进行。在这种情况下，较高级地方官府就可能在自己的管辖范围内构成某种私人势力或集团。如果再攫取部分军事和财政权力，他们与朝廷抗衡也就不十分困难了。隋唐，特别是两宋以后，各级地方官员，乃至主要僚属的选用任命，都收归中央；对地方官的考课监督，不仅在法规上更加严密完善，而且常采用纵向逐级监督考核与横向相互制约相结合。诸如两宋的知州、通判并职，元代达鲁花赤、总管、同知种族分职等，即是同一官府内横向制约强化的突出表现。隋唐以降，地方官定期迁转和避亲避籍等法规日趋严格，也属于朝廷控制地方官，以防其徇私坐大的有力措施。不过，朝廷对地方官管理和控制过严，也容易引起地方官敷衍塞责，不愿主动建功立业的负面效应。
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第三，地方监察官是否保持独立和有效的功能。
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对地方官的监察，也是至关吏治清明和保持中央对地方控制的另一项条件。它在调整中央与地方关系中具有特殊的制约作用。历代地方监察官在保持独立和有效功能方面，并不完全一样。秦汉至明清的地方监察官可分为两个类型：一是在同一级行政官府内，置监察官，如秦郡监御史，两宋州通制；二是在地方行政官府外，另设较大的监察区和专职监察官。两汉以后的多数地方监察官均属后一类，如西汉的十三部州刺史，唐十道采访使、观察使，元行御史台和二十二道肃政廉访使司，明清十三道监察御史。监察官设置独立于行政系统之外，就能使监察官专以举劾纠察地方官，充当皇帝耳目为己任。这对监察职能的正常发挥和朝廷居上控驭，极有好处，也不容易受地方官府行政权力的阻挠干扰。反之，监察官被置于地方行政官府内，或兼领军政事务（如东汉的州刺史），其他军政官员兼任监察官职（如唐节度使兼观察使、黜陟使等），其代表朝廷监察地方官的职能，也就会被扭曲，被削弱。此外，监察区划分范围大小，也会影响朝廷对地方官的监察效能。一般地说，监察区划较大，数量较少，便于朝廷指挥控驭。但相应地，区划较大，监察官难以尽巡辖区，也会造成监察漏洞。换言之，朝廷对地方官的监察功能较强，并保持独立性，就能在相当程度上使地方官府听从中央的号令，不敢胡作非为。地方官的分庭抗礼和坐大割据，也就难以得逞了。
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第四，部州方镇行省督抚的形式、权力结构及中央对其的控驭办法，常常是调整中央与地方关系的关键所在。部州方镇行省督抚的控制范围远较原地方郡县广阔，朝廷居上控驭数目不多的部州方镇行省督抚，就可以纲举目张，掌握全面。这当然是难得的便利，也反映了部州方镇行省督抚在中央与地方关系调整中的举足轻重的地位。但部州方镇行省督抚军、政诸权独揽，常常会走向反面，演化为地方割据势力。分司治事，则可使其紧密依附于朝廷，长期为中央控制地方服务。同时，保持朝廷与部州方镇行省督抚的紧密联系，保持其代表中央督责地方官府使命的稳定性，始终将部州方镇行省督抚置于朝廷直接掌管之下，防止其向纯粹地方权力机构倾斜，也是至关重要的。在这方面，东汉刺史、唐节度使与两宋的路，元行省，明清三司、督抚，具有较明显的差异。因此，它们在中央与地方关系中的效能也就截然不同了。
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[1]安作璋、熊铁基《秦汉官制史稿》下，齐鲁书社1986年。
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[2]《汉书》卷八十九《循吏传》。
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[3]参阅白钢主编《中国政治制度史》243页。
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[4]《汉书》卷八十九《循吏·龚遂传》。
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[5]《汉书》卷八十九《循吏·黄霸传》。
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[6]《汉书》卷八十九《循吏·召信成传》。
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