1703105480
[161]王鏊《震泽长语摘抄》，《纪录汇编》。
1703105481
1703105482
[162]罗冬阳《明代的督抚制度》，《东北师范大学学报》1988年第4期。
1703105483
1703105484
[163]《清史稿》卷一百一十六《职官三》。
1703105485
1703105486
[164]赵希鼎《清代各省的政治制度》，《历史研究》1980年第3期。
1703105487
1703105488
[165]参阅林绍明《我国古代省级建置之演变》，《华东师范大学学报》1984年第3期。
1703105489
1703105490
[166]《日知录》卷九《守令》。
1703105491
1703105492
1703105493
1703105494
1703105496
中国古代官僚政治 第五章 官员的选用黜退及弊端
1703105497
1703105498
国家机器在其运转过程中，需要对行政人员不断地更替，老病、劣质的官员需要免退，代之以新的成员。这一切需要在国家机器运转过程中不断地进行。对官僚队伍的这种管理，或可称之为“更新”。官员的更新，主要解决两个问题：第一，是官僚队伍的质量。这里所说的质量包括两方面内容，一是官员的行政能力，即所谓“才”，以及关系到官僚队伍生机的官员的年龄问题；一是官员的禀性操行，即古代所说的“贤”，或称之为“德”。这两方面，关乎国家的统治效能与吏治的好坏。第二，官员的数量。量少，不能满足实际行政需要；量大，则造成官僚机构膨胀，成员冗滥，不仅影响行政效率，而且加重政府财政负担。为解决上述问题，我国古代形成了一系列制度与措施，主要可归结为选任与黜职退休制度。
1703105499
1703105500
1703105501
1703105502
1703105504
中国古代官僚政治 一、官员的选用
1703105505
1703105506
官僚机构在其行政运作的过程中，新成员的不断纳入是一个重要问题，只有不断地“纳新”，才能吐故，以保证官僚队伍的素质、官僚政体的生命力。这一程序，就是官员的选任。
1703105507
1703105508
（一）选举方式
1703105509
1703105510
官员的选举方式繁多，主要不外以下数种：察举征辟、科举、世荫、捐纳、流外入流。
1703105511
1703105512
察举征辟制主要实行于秦汉至隋以前。所谓察举，是指中央的三公九卿、地方的郡守等高级官员，根据他们的考察，把所发现的品德高尚、才能突出的平民或低级官吏推荐给朝廷，授以官职或安排更重要更高级的职位；征辟，是指皇帝或官府之长官，直接聘请人做官，作为自己行政中的辅助者。其中由皇帝征召又称“征”，官府长官请人到衙署任职充任僚属叫“辟”。当时，在职官员荐举人才，是其职责中的重要内容。汉武帝曾明确强调，在位官员如果“不能进贤者，退”，“不举孝、不奉诏，当以不敬论；不察廉，不胜任也，当免”[1]。汉代，中央官员按其职位，规定每年应荐举的名额。三公，举茂才各一人，廉吏各二人；光禄，岁举茂才四行各一人，察廉吏三人；中二千石岁察廉吏各一人；廷尉、大司农各二人；将兵将军岁察廉吏各二人；监察御史、司隶、州牧岁举茂才各一人[2]。地方上，按郡国人数的多少决定荐举孝廉的名额，二十万人口的，每年举一人；四十万者举二人；六十万举三人，以此递进。不满二十万的，两年推举一人；不满十万人的，三年举一人[3]。有时，皇帝还责成派往地方的钦差借督察政务之便，察举人才。如汉宣帝元康四年（前62）遣朝官十二人巡行天下，观览风俗，察吏治得失，另一项重要任务，便是“举茂才异伦之士”[4]。被察举者，经考核后授以相应官职；被征辟者，一般是直接授职。在察举制中，官员察举的重要依据之一，是所谓的“乡闾评议”，即乡间的名士清议对本乡有声望人物的褒贬臧否。曹魏之时，值丧乱之后，士人流移，为保证这种方法的实行并把它进一步制度化，实行九品中正制，由朝廷任命大中正官到各州主持品评，其下各郡也各设由本地人充任的中正官，负责本地士人之品评。中正官根据本乡人对人物品德、才能的议论，再参酌其家世，将可荐者定为九个品级上报，中央据此授以相应的官职。九品中正制是在当时的社会条件下，对汉代察举制的一种发展，主要实行于魏晋南北朝时期。
1703105513
1703105514
科举制。科举制是隋唐以后至清末所实行的选官方法，它在我国封建社会的选举制中占有相当重要的地位，不仅实行的时间长，而且是当时尤其是宋以后官僚队伍纳新的主要途径。关于科举之制，各种论著多有述及，且本章下节在论述选举法与官员素质的关系时，将涉及这一制度的具体内容，为避免重复，此处不作赘述。科举，是通过分科考试，对取得一定资格如举人、进士等的士人授予官职。
1703105515
1703105516
还有一种考试取仕法，是直接从官学的学生中考取。为此，国家还专门设置培养官僚后备人才的学校，如汉代的太学及以后各代的国子监、清代专门为旗人设置的各种官学等等。国家由这些中央一级的官学学生中考选官员，可称为“学校选官”，不属科举，《明史》所说的“学校起家者可不由科举”[5]，就是这个意思。但史籍中又称“由学校通籍者，亦科目之亚”[6]，鉴于它与科举都属考试选举，故此处与科举制一并叙述。
1703105517
1703105518
世荫。世荫有“门荫”“任子”“荫子”等多种称呼。它是指有功勋和较高官位者，其子弟或其他亲属可受优待而得官。这种任官制由汉至清历朝都实行，它类似于先秦时期的世官制，但不是某一官职的世袭。汉代的“任子”之制，“吏二千石以上，视事满三年，得任同产若子一人为郎”[7]。按照这项规定，凡中央的三公九卿、地方上的大员郡守这些二千石以上的官员，只要工作三年以后，其子或兄弟中的一人便可任为郎官。这是指一般的情况，实际凭借其他资格受荫为官者也不鲜见。而且所荫之人也并不限于一个，如史丹之九男皆以父出任侍中诸曹，汉武帝时期的宰相汲黯，其弟和子皆受荫为官。唐代，凡是正一品至从五品官及国公，子孙便可凭门荫入仕，其中职事官二品以上，散官一品，中书门下三品、六部尚书及功臣食封者，可荫子孙二人，其余荫一人。明初门荫范围较广，文官自正一品至正七品皆可荫及后世，后来限定为在京官员三品以上，而且经考绩政绩显著者，方可荫子[8]。经皇帝特恩者，不限官品。清代则规定文官在京四品，在外三品，武官二品以上，可送一子入官学读书，学习期满考授职务，优者引见录用，根据父辈的官品授职，其中一品官的荫生可补用中央部院衙门的员外郎或地方上的府同知、知州，二品官的荫生用于中央机关的主事、经历或地方上的通判，三品官的荫生可用为中央各司、寺机关的属员或地方知县[9]。荫官范围之广，荫子数量之多，以宋为最，这一点，我们在下文还要详细谈及。受荫者入仕，一般不直接授以掌理政务的官职，或者先入官学学习，然后考授职务，如清代；或者先授予一些差役性的职务使其在官场中“实习”，然后根据其才、德表现，授以相应的官职。汉代，一般是授郎官，即皇帝身边的侍从官，或者太子身边的洗马、舍人；唐代则先任亲卫、勋卫、翊卫等卫官，或内廷的斋郎、挽郎等祭祀礼仪之职。从总的情况看，以门荫入仕者，在唐代以前授职较高，如汉代的名臣大将军霍光、齐相爰盎以及郡太守翟义等，皆门荫出身；唐代的一百三十五名士族宰相中，以门荫入仕者有二十五名，占20%[10]。宋代以后，由于重视科举出身，荫子授高官者较少，唯清代的满人特殊，由荫子授官洊擢至督抚、尚书、大学士者，又复不少。
1703105519
1703105520
捐纳。捐纳是委婉地表达一种特殊选官方法的概念，直接说就是卖官，又有“赀选”“纳赀”“赀算入官”等多种叫法。捐纳一般是在财政拮据时采取的措施。西汉规定，财产在一定数额以上的人，向政府交纳若干钱、米或奴婢，就可得到应选的资格，即“入财者得补郎”[11]。著名文学家司马相如，就是以捐赀而授为郎官的，其他如廷尉张释之、御史大夫卜式，其入仕之始，也都是走的这一途径。此后东汉、曹魏、唐、宋等朝也都间或实行过。捐纳到明清时期显著发展，主要表现是：一，数量大，如清康熙朝平三藩之乱时，共卖出知县缺五百多；二，次数频繁，乃至发展成为常行之制。明代成化以后，“一遇灾歉，辄行捐例”[12]。清代，捐纳分为暂行、常行两种。暂行是指遇到军需孔亟、集粮赈灾等特殊情况而以官换赀。暂行捐例可捐实官，纳赀后即可补官，或者备选，暂时候缺。捐纳者，京官可授为各部的郎中、员外郎、主事及各司、寺的低级官，地方官可授为道员、知府、知州、知县及府知事、县主簿等官。常行是经常性的制度，纳赀者可捐得监生等资格或虚衔，捐得监生者便有了考职得官的机会[13]。清道光、咸丰以后，捐例大开，中央、地方同时开捐。清末，地方官中捐纳出身者占很大比例，成为当时入仕为官的重要途径之一。
1703105521
1703105522
由流外吏员中选拔。流外吏员，是指在各级衙门中从事一般事务性杂职的国家职员，他们不属于国家正式职官，官员定有品级之后，把他们划入品级流别之外，此处为行文方便，一概称之为流外吏员。隋唐以前，这些人中的廉能者，可通过察举被推荐为官。此后实行考满授官制，即任职一定年限后，经过了规定年限内的几次考核，合格者即可参加吏部铨选，入为流内官。唐代，流外入流之官数量很大，唐高宗年间，每年入流得官者约有一千四百人[14]。元代实行吏员出职制，所有吏员均可依据所在衙门的品级、个人身份及任吏期限等，出职任官。元代，吏是官的主要来源[15]。明代规定，吏员任事九年，经三次考满，就可选为官员。清代选用的条件有所放宽，任吏五年，考满后即取得授官资格。由吏中选官，一般授职不高，且由于升擢重视资格，这些非科举出身的小吏，在仕途的升迁上是不乐观的，如明代“吏员崇者止于七品，多用为掾幕、监当、管库之职，非保荐不得为州郡”[16]。除非有特殊才能和成绩，才可破例，如况钟，以吏员而保举为苏州知府。只有元代特殊，由吏员而入为大员者，占有相当大的比例。
1703105523
1703105524
纵观当时的选官途径，大致是秦汉以后以察举征辟为主，隋唐以后以科举为主，其他如荫子、捐纳、吏员入流等只不过是“旁途”支流，但这几种方式却贯穿于王朝始终，而且其中的某些方式，在某些王朝的选官数量上占有相当大的比例，产生过重大影响（详见后述）。另外，察举征辟制在隋唐以后的科举时代也并未废除，仍占有一定地位，尤其是在王朝建立之初更为明显，当时为保证草创时期国家机器的正常运转，急需组建官僚队伍，因而在选官上常常是多辟途径、不拘一格，尤其注重征召荐举。如唐朝初期，便实行科考、荐举与杂色入流多途并用。明朝初年，朱元璋在开科取士的同时，也数次下“荐贤令”，“征天下贤才至京，授以守、令”，当时“中外大小臣工皆得推举，下至仓、库、司、局诸杂流，亦令举文学才干之士。其被荐而至者，又令转荐。以故山林岩穴、草茅穷居，无不获自达于上，由布衣而登大僚者不可胜数”[17]。清朝初年，满族统治者为建立满族为主体满汉联合的统治体制，大力争取汉族官僚士人的合作，也曾广泛征召起用故明官员与有名望的乡间隐士。大致可以这样说，每一王朝建立之初，政权的“纳新”主要解决的是如何满足行政人员在量上的需求，因而实行多途选举，但这种形势需要只能是暂时的。对官员质量的要求，则是选官制一贯的而且是最基本的内容。因而当政权架构建立起来以后，如何纳入具有较高素质的官员，便成为朝廷非常重视的经常性的工作。
1703105525
1703105526
（二）如何选用较高质量的官员
1703105527
1703105528
官僚队伍的更新，绝不是简单的成员的“进”与“出”的问题，它从多方面影响着行政机制的运行及其效能。纳入较高质量的官员，是更新的首要问题，只有不断地输入素质较高的官员，才能最大限度地发挥官僚机构的效能，促进国家的兴盛；相反，官员素质低劣，必将造成政权的低能，甚至由于品质恶劣的奸佞当权，而造成政乱国衰。司马迁曾说：“安危在出令，存亡在所任。”这位史学家通过对大量历史事实的归纳与分析，把选任官员中的“得人”问题，提高到国家存亡的高度来认识。如何选拔高质量的官员，是古代国家行政中的重要政务。
1703105529
[
上一页 ]
[ :1.70310548e+09 ]
[
下一页 ]