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在领主制社会中，国家各级权力带有较强的贵族世袭性，其表现便是世卿世禄制的实行。这种制度，排斥与压抑着非贵族才干之士的任用，察举征辟，正是在当时的历史条件下出现的有利于人才选任的措施，并显示出其进步性与重要作用。管仲因鲍叔牙荐举而得展济世之才，成齐桓之霸业；战国时期的史实更证明了这一点，后人对此曾有深刻评论：“七国虎争天下，莫不招致四方游士。然六国所用相，皆其宗族及国人，如齐之田忌、田婴、田文，韩之公仲、公叔，赵之奉阳、平原君，魏王至以太子为相。独秦不然，其始与之谋国以开霸业者，魏人公孙鞅也，其他若楼缓赵人，张仪、魏冉、范雎皆魏人，蔡泽燕人，吕不韦韩人，李斯楚人，皆委国而听之不疑，卒之所以兼天下者，诸人之力也。”[18]迨秦建立统一的中央集权制国家后，广泛招致重用非贵族才干之士的察举征辟制，终于取代世官制，成为当时的主要选官制度，而且在制度上进一步正规化、完善化。朝廷不仅把荐举人才作为在职官员的重要职责，而且为保证被荐举、辟除者的质量，还制定了一系列相应的制度与措施。如汉代在辟除察举四科人才的标准上规定，一为德行高妙、志节清白；二为学通行修，经中博士；三为明习法令，足以决疑，能按章覆问，文中御史；四为刚毅多略，遭事不惑，明足决断，材任三辅县令。而且这四种人都须具有“孝悌廉公”这一最基本的操行条件[19]。为保证所取之人的名与实副，汉代还规定了多种考核措施。策问，是考察被举者才学最常用的方法，具体做法是，先由皇帝提出一些有关国家大政的问题，密封起来，让被荐者抽取回答，最后根据问题的难易程度，回答的情况，评出优劣，授以官职。著名大儒董仲舒，就是在被推举为贤良文学后，以其精彩的《天人三策》的策问回答而博得汉武帝的赏识。汉代还实行一种“试职制”，即“诸官吏初除，皆试守一岁，乃为真”[20]，经一年的试用，果有才干胜任其职，才能转为正式官员，即“真除”。若名不副实，“有非其人，临计过署，不便习官事，书疏不端正，不如诏书，有司奏罪名，并正举者”[21]，要惩处荐举者。
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察举征辟的制度化，彻底打破了世官制下少数贵族世家对高级官职的垄断，大大开拓了选取人才的范围。以宰相一职为例，有学者曾做过统计，西汉一代共任用宰相五十六人，其中布衣出身者有三十三人，占59%；功臣世家富豪出身者十五人，占26.7%；外戚出身的七人，占12.5%；宗族（皇族）出身的一人，占1.8%[22]。由于在人才使用上不拘一格，实行多元选拔，使大批的各类有用之才输入到官僚队伍之中，尤其是汉武帝时期，可谓是人才济济，对强盛的西汉帝国的形成起到了重要作用。《汉书·兒宽传》对此有详细的评论：“是时，汉兴六十余载……上（武帝）方欲用文武，求之如弗及，始以蒲轮迎枚生，见主父而叹息。群士慕向，异人并出。卜式拔于刍牧，弘羊擢于贾竖，卫青奋于奴仆，日出于降虏，斯亦曩时版筑、饭牛之朋己。汉之得人，于兹为盛。儒雅则公孙弘、董仲舒、兒宽，笃行则石建、石庆，质直则汲黯、卜式，推贤则韩安国、郑当时，定令则赵禹、张汤，文章则司马迁、相如，滑稽则东方朔、枚皋，应对则严助、朱买臣，历数则唐都、洛下闳，协律则李延年，运筹则桑弘羊，奉使则张骞、苏武，将率则卫青、霍去病，受遗则霍光、金日，其余不可胜纪，是以兴造功业，制度遗文，后世莫及。”察举征辟制有过其辉煌的历史，但是在社会发展的过程中，其进步性终于被东汉后期兴起的门阀制度破坏了，辟举大权为官僚豪门所把握，选人唯亲、唯势是举，其间，曹操曾发出唯才是举的呼吁，并付诸实践，曹魏实行九品中正制之初，也曾以中央任命的中正官专门主持人物的品评，一度出现“盖以论人才优劣，非谓世族高卑”的局面。但随着门阀制度的发展，中正官又逐渐为门阀世族所垄断，门第成为评定人物等第的重要内容，上品之人自然为名门士家所霸占，且世代垄断，“据上品者，非公侯之子孙，即当途之昆弟”。这种选官制度，已经严重违背了以德、才为重的原则，大批的寒门、平民子弟贤才被压抑排斥，而阀阅膏粱子弟们，从小即高居显位，“身未离襁褓，业被冠戴”，“上车不落（则）著作郎”，造成了政权机构的严重低能，宗族朋党势力却因此而恶性发展，王朝迭更，内乱不已。这种选官制所“输入”的，已经是对政权机体具有强烈的自我否定的因素，正是在这种情况下，科举制走到了历史的前台。
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与察举征辟制相比，科举制有如下特点：一，它建立了应试入仕者与政权的直接关系，应试者掌握着一定的自主权，自愿报考，而不需官僚举荐，因而也就剥夺了官僚私人把持选举的特权，至少从制度上讲避免了“唯亲、唯势”而不“唯才”的弊端；二，选取录用以考卷成绩为标准，带有一定的客观性与科学性；三，社会成员不论门第出身，只要身家清白、不属贱民，便可报考，打破了门阀世族的垄断，扩大了选才的范围。以上几点，无疑有利于人才的选拔。
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科举制实行之初，尚保留一些荐举制的残余，考生能否被录取，并不完全取决于考场成绩，还要参考其平时水平，当时实行一种“行卷”的做法，即考生把平日的作品献给官员、著名文士，请求“斧正”、指教，希望他们向主考官推荐，以期得到主考官的重视，增加及第的可能性。这种做法在唐代很盛行，而且是公开的，其目的本来是为从多方面考察入试者，避免考场上的偶然性，但行之日久，便又出现请托贿赂、庇亲行私等弊端，到宋代便取消了这一做法。宋代，为了考出士子们的真实成绩，又实行了一系列防止官员徇私的改革措施，如“锁院”，充当主考官者皆临时派任，接到任命后就要马上住进考场——贡院，严禁与外人来往；考卷的“封名”“誊录”，即将答卷上考生的名字弥封，统一编号，并将答卷另行誊录一份，考官们按誊录的答卷评判成绩，最后按号对原名，决定录取者。这些做法，为以后各代所沿用，而且防止作弊的措施愈益完备，如考官回避有亲、族子弟的考场及其试卷评判；士子入场搜身，以防夹带与考试有关的内容；严查请人代考者等等。科举制所以能够选拔出较有才学的士子，还由于它实行多层甄拔的制度。以科举制臻于高度完善的明清时期为例，学子们首先要在本乡进行县、府级的两次考试，合格者参加省级的院试，取中者称为秀才，具有了“生员”的身份，再进入专门为培养科举入仕人才的学校——府、州、县学继续深造。在学的秀才称“诸生”，要接受“岁试”，岁试成绩分六等，低等者受惩罚甚至黜革。诸生乡试考举人，须参加“科试”，科试成绩也分等，考得一、二等者，才可参加省一级的考试——乡试。乡试一般三年举行一次，中者称为举人。秀才考举人，一般情况下录取率仅为百分之一二左右。中举者便取得了做官的资格，举人可经过“拣选”“大挑”，被授予地方学校的学官或知县，但是由于官缺有限，举人积压数量太大，实际上举人得官的希望是很渺茫的，清代中期以后，有的举人等了三四十年，才补得个知县缺。朝廷选官，主要是从更高一级出身的进士中挑取。进士由举人中选拔，凡中举者，于乡试的次年赴京城参加中央一级的考试——会试，中者称贡士，录取率在清代大约为三十分之一[23]。贡士再经过殿试，决定名次，取得不同等级的进士出身，头甲三名状元、榜眼、探花，为赐进士及第；二甲为赐进士出身；三甲为赐同进士出身。头甲三名，状元例授翰林院修撰，榜眼、探花授编修，二、三甲进士再经朝考，选优者入翰林院的庶常馆为庶吉士，继续学习，以备翰林之选。朝考未选中的进士，授以中央的六部主事、内阁中书及地方上的知县等官。明清时期，通过科举途径入仕为官的，大多数须取得进士出身，而得中进士者，又是经过多少次严密的筛选，才从数千数万个学子中精选出一个，正如清末学者梁启超所说：“邑聚千数百童生，擢十数人为生员；省聚万数千生员，而拔百数十人为举人；天下聚数千举人，而拔百数人为进士；复于百数进士，而拔数十人入翰林。”[24]尤其是高级要职的授予，朝廷特别重视从进士中的优秀者，即留翰林院供职者中选用。明代，“非进士不入翰林，非翰林不入内阁，南、北礼部尚书、侍郎及吏部右侍郎，非翰林不任。而庶吉士始进之时，已群目为储相。通计明一代宰辅一百七十余人，由翰林者十（之）九”[25]。清代，翰林院庶常馆中的庶吉士，“三年考试散馆，优者留翰林，为编修、检讨……凡留馆者，迁调异他官。有清一代宰辅，多由此选，其余列卿尹、膺疆寄者，不可胜数”[26]。这主要说的是汉人，满人升任高级文官不一定是翰林出身。在科举制下，尤其是宋代以后，高官要职的铨用，主要来自科举一途，其他非科举出身而以捐纳、吏员入流等“异途”入仕者，一般不在选用之列。
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中国古代官僚政治 二、官员的黜退与致仕
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官员任职到一定年龄，由于身体素质的变化，必然影响其行政能力，为保持官僚队伍的生机，防止其老化，保证国家机器的行政效率，就必须淘汰一些老病或因德、才等原因不能再继续胜任工作的官员。这种“吐故”，还关系到官僚队伍成员需要量上的调整，吐故不能正常进行，形成冗员，必将成为国家机器上的臃赘，因而，吐故也就成了官僚政体中的一项经常性的制度。这项制度，我国古代称之为“致仕”，或称“休致”，即今天所说的退休。另外，对某些官员的罢黜也可包括在内，合而称之为黜退。
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致仕，古人解释，“致仕，还禄位于君”，也即卸职，将官职交还到君主手中。我国古代是以七十岁作为官员的退休年龄。班固在《白虎通义》中说：“七十阳道极，耳目不聪明，跂踦之属，是以退去。”就是说一到七十岁这个年龄，耳聋眼花，行动不便，因而应该退职了，所以我国古代官场上把七十岁称为“引年”，即退职之年。七十致仕，也就成了历代遵行的习惯性章则。班固所说为汉代及汉以前的规制，此后，南朝齐时，“百官年登七十，皆令致仕”[27]；唐代，“诸职事官七十听致仕”[28]；宋朝，“朝廷之制，七十致仕”[29]；元代规定，“诸职官年及七十，精力衰耗，例应致仕”[30]；明清时期大致也是以这个年龄为限。官员致仕，高级官员直接上疏皇帝，呈请辞职；一般官员则向其长官呈请，并报有关衙门办理。七十致仕，是一般性的原则规定，如果年届七十，仍然体质康健，精力不衰，且具有一定行政能力与经验，则留职继续工作。唐代规定，“年七十以上，应致仕，若齿力未衰，亦听厘务”[31]，而“老病不堪公务（及）年虽少，形容衰老者，亦听致仕”[32]。其他王朝也大致如此。清代，有些中央任职的大学士、军机大臣，都是年逾七十，仍被皇帝慰留，继续效力。如乾隆朝大学士刘统勋、尹继善、陈宏谋、张廷玉、史贻直等，大都年近八十，才被允许退休，有的是“卒于任”，老死于职任之上。年未及七十有疾病而提前退休的例子也很多，如三国时，魏国的徐奕，任为中尉后，“在职数月，疾笃，乞退”[33]。唐初名臣李靖，迁尚书右仆射后，“会足疾，恳乞骸骨”，被唐太宗允准退职[34]。虽无疾，如果经考核或皇帝观察，被认为是才庸或体衰者，也在休致之列，这实际是黜退。清朝在这方面实行得比较严格，如康熙十年，清圣祖召见侍郎严正矩等三人，召对中见他们才识浅薄，于是谕吏部令以原品休致。乾隆四十八年，清高宗召见少詹事兴桂，“见其年力已衰，降旨将伊原品休致”。乾隆年间，还数次对翰林院官员进行考试，清高宗亲自命题、阅卷，按其优劣分为四等，最低等的即命原品休致，其中乾隆八年、二十八年分别有十三人、十一人被黜退[35]。另外，为了整肃官僚队伍，朝廷将某些被参劾以及在考绩过程中被定为贪、酷、背公营私的官员，进行革职，也可算作一种更新措施。在更新过程中，黜职属于个别情况，革职罢免者只是那些恶迹昭著的官员，主要的方式是官员的致仕。
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古代官员致仕虽然是一种制度，也有原则上的法定年龄，但在执行时，一般并不强制性地推行，而是官员根据习惯法，自动申请，“大夫七十而致事，君非使之也，臣自行之也”。这样做，是表示“君不使自去者，尊贤者也”[36]，因为官员尽管年老不能胜任职任了，但已为王朝辛劳多年，年老由君主解雇，总显得不近人情，不符合“尊贤”之义，所以由臣下主动申请，便成了常行的惯例。官员们申请致仕的用语也是颇讲究礼义的，在给皇帝的奏疏中，先是强调自己年老体衰、精力不济，恐负圣上厚望，理应让贤，最后用“乞休”“乞骸骨”等词语，恳乞君主恩准，意思是自己已是行将就木，乞请皇上准予还乡休养；而君主呢，则是“温谕慰留”“优诏慰留”，甚至臣下屡次陈请、“乞请再三”“累表乞致仕”，方得恩准，我国古代把这种形式叫“以礼致仕”。这里，确实有属于臣下才干超群、具有多年行政经验，皇帝真心挽留者，一般的情况，则是走一个客气的礼让形式，这样，君臣双方不仅面子上都好看，而且显得关系融洽。但这种自行申请、以礼致仕的退休制度，也给那些厚颜恋职的官员造成了条件，成为更新机制中的不利因素。（见后述）
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致仕制度，不仅仅是官僚队伍的吐故，而且关系到统治者内部的关系，致仕问题处理得好，不仅使去职者感到心情舒畅，感戴朝廷，有利于地方统治的稳定，而且表现了朝廷的“仁政”，对在职官员也是一种安慰和鼓励。为此，我国古代对致仕官员实行多种优待措施，主要有：一，予俸禄。比如对退休官员，按退职前的官俸给半俸或三分之一，少数官员由皇帝特批，还可得到全俸，一直到去世，使他们老有所养；二，赏赐。官员告老还乡时，恩赐钱物、宅第等，其中以汉代最为丰厚，如《西汉会要》卷四十二“致仕”载，“韦贤……以老病乞骸骨，赐黄金百斤，罢归，赐第一区”。“疏广、疏受父子并为师傅，俱上疏乞骸骨，上以其年老，许之，加赐黄金二十斤，皇太子赠以五十斤”；三，原品休致与荫子。原品休致，即带原官品级而退休，这样他们即使退职了，仍可保有尊贵的身份和优越的等级地位，享受免徭役等特权，妻、子还可得到封赠或恩荫；四，礼遇。对品级较高或任内政绩突出的官员，皇帝责令地方官岁时慰问，以示体恤。国家有重大庆典，将他们请至朝廷，与在职官员一起庆贺，而且班位在同品级的现职官员之上，共同接受皇帝的赏赐。清朝还时常举行千叟宴，将致仕老臣召至京城，与七十以上在职者及八九十岁的乡间老人，参加皇帝亲自举行的宴会。休致官员死亡，国家也给予优遇，如遣官致祭、赙赠财物、追封、赠谥号、配享太庙、立碑等等。以上措施，也是以礼致仕的重要内容。
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皇帝、朝廷并不强令官员休致，而且厚待退休官员，做臣子的也应该按时自觉自愿地退职，我国古代还形成了一些有关这方面的道德观念。班固在解释“致仕”时，称之为是“退去避贤者，所以长廉耻也”的行为[37]；宋朝人说，“事君之礼，少壮不敢不勉行己之义，老病不可不归。壮而不勉则失忠，老而不归则忘耻”[38]。东汉的郑玄在《礼记·曲礼》注释中，认为官员进入仕途与致仕应该是“时进则进，时止则止；进不贪其位，止不慕其权也”。这种道德观念为士人所崇奉，把是否按时退休看成是廉耻与否、能否保全节操的道德问题。宋代欧阳修年不及七十又无疾，便请求致仕，并向人自我解释说：“平生名节为后生描画尽，惟有早退以全晚节，岂可更俟驱逐乎！”[39]王彦超年届七十，对友人说：“我前朝旧臣，于时无用，岂可食爵位而昧廉耻！”于是上《求致仕表》，要求退休[40]。那些不肯致仕者则常常受到人们的嘲讽。官僚士大夫中形成的这些观念，是对那些贪恋职权应退不退的官员的一种制约。另外，为了保证致仕制度的正常进行，朝廷在官员考绩的过程中，还常常把年龄作为内容之一。如清代，即命各衙署长官，凡属下官员年至五十五岁以上，即详加甄别，是否还能胜任职事。六十五岁以上，则皇帝要“引见”，根据皇帝之观察，决定其去留。其“年老有疾，恋职不去，而被议者，则勒令致仕”[41]。这种方式主要实行于中下级官员，尤其是各级衙署中的下属官员。
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中国古代官僚政治 三、官僚系统更新机制中的弊端
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源源不断地输入适量的具有较强行政能力的官员，按时休退不适合行政需要的老病、劣质官员，保持其实际需要量，这是官僚系统在其运作过程中的正常更新。但由于古代王朝政体的性质及其局限性，又决定了它不可能完全做到这一点，经常会出现某些非正常现象，从官员的质和量两方面影响着官僚系统的更新。这些非正常现象的产生有其必然性，或者说是古代王朝政体自身无法克服的痼疾。揭示这些非正常现象的表现及其产生的原因，对于探讨古代官僚政体的运作规律、官僚政治的特点，具有重要意义。
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（一）选举制的弊端
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察举征辟制与科举制，中国古代王朝的这两种主要选官方式及其变更，贯穿了一条根本原则，就是如前面所说，力图把统治者所需要的具有较高质量的官员选拔到统治机构中来。应该说，每一种选官制度在其实行之初，都具有合理性，但同时也不可避免地带有某些非合理因素，行之日久必生弊端，出现“选非其人”的现象。从选举制度本身讲，这些弊端是影响官僚队伍质量的主要原因。
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察举征辟制的严重缺陷，在于选评权掌握在个人手中，带有一定的个人主观性，以致成为官员营私、结党的工具，东汉时期形成的官宦世家、大官僚的“门生故吏遍天下”，正是这种弊端的产物。选官唯亲、唯门第或帮派是举，必然违背“选才”的根本原则，被选者名不副实，因而出现“以顽鲁应‘茂才’，以桀逆应“至孝’，以贪饕应‘廉吏’，以狡猾应‘方正’，以谀谄应‘直言’……”等现象[42]。这种状况，在九品中正制时有同样体现。科举制在一定程度上克服了这些弊端，但它的明显缺点，是选人仅凭考卷成绩，而不考察德行、禀赋、社会经验等因素，而且科考的内容又相当狭窄。尤其是明清时期，选取举人、进士，评定成绩的优劣，主要看士子对经学的记忆、理解和阐发，而这方面的考察，并不能鉴别出这些人是否具有行政、“治民”的能力。考试内容虽有“策论”，考察士子对国计民生及某些重大政治理论问题的看法，但不占主要成绩，三场考试，首重四书文，经文次之，策论是放在最末一场。况且考生对策问的回答，只不过是发表一些堂而皇之的符合当权者口味的论调，又有谁敢在这关乎身家前途的考卷上议论时政。那些汲汲于仕途的学子们，两耳不闻窗外事，埋头于四书、五经、八股，而学非所用，不少科甲出身的官员，在行政中不得不雇请幕宾，依靠吏员。所以当时即有人评论：“良吏不专在甲科，甲科未必皆良吏。”自明代以后，不断有人对科举制的这种弊端进行批评，但是又提不出其他切实可行的选官方式，“变之而未有良法美意以善其后”[43]。扩大考卷以外的参考内容，必然增加评判的主观性，使选官者得以上下其手。科考尽管仅凭试卷成绩，但它毕竟是通过平等竞争层层选拔而择取最优等的学子，入选者最起码都具有出色的处理公文的基本技能，具有一定的客观性，排除了那些凭借关系而想挤入仕途的不学无术之徒，从这一点讲，前述科举制中的弊端，即选评入仕者在内容上的狭隘性，仅凭考卷而不考察其他因素，是官场的腐败性所决定的。至于科考内容所以局限于孔孟经学，是因为统治者本来的目的就是：“国家以经义取士，将使士子沉潜于四书、五经之书”[44]，以便选取具有儒家伦理修养的忠、孝之人，使他们成为王朝、皇帝的忠臣，这是古代官僚“德”的重要标准，是官员素质的第一要求。因而，以经书取士，在今天看来虽然学非所用，但当时却为统治者所竭力保持，使这一做法一直延续到清末。
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察举征辟制、科举制毕竟还在于为了选拔实行统治所需要的人才，门荫与捐纳则完全不是出于这种目的，因而从这两种途径进入官僚机构者，莠者居多。以门荫而言，那些贵族、官宦的纨绔子弟，只凭父祖之余荫便可稳步进入仕途，因而并不砥砺学品，相当多的人是才疏学浅、胸无点墨。有些王朝选用荫子虽然进行考试，但实际上不过是虚应故事，清康熙年间，“荫监生年满十八岁者，国子监亦止令其翻译满汉数字，便谓文理优通，咨部录用”，甚至有“全不识字者，照例给俸，随旗上朝”[45]。这些酒囊饭袋，知识学问上一无所长，于官场上的投机钻营、勾心斗角、尔虞我诈等恶习却从小即耳濡目染，并不陌生，进入官场后，又怎能希望他们成为“良臣”“廉吏”。不应否认，由世荫而成为官员者，也有能臣、贤才，如西汉的霍光、苏武，唐代的李德裕，清代的曾纪泽等，但只不过是其中的极少数，属于个别现象，因为荫子的选举前提，就不是论才论德。至于捐纳之官，就不仅是才质低劣的问题了，可以这样说，以这一途径输入的，是腐蚀官僚队伍的毒素。捐纳者相当多的人是抱有不良目的而投资于官场，根本谈不上“德”。明弘治年间主管官员铨选的吏部尚书王恕就尖锐地指出，“人既以财进身，欲其砥砺廉隅如循吏，岂可得也”[46]。捐纳者得官后，将本求利，必然尽力贪污搜刮，最低限度也要捞回其捐纳所下的本钱。捐纳不仅加重吏治腐败，毒化官场风气，而且亵渎了国家机关、公职的严正性，降低了官员的声誉和威信。尽管捐纳一途并不常开，一般是为解决财政拮据时的急需，但它所带来的后果与影响却是相当严重的。当权者既然明知它的危害性，却为何还要采取这种措施呢？是因为在腐败的王朝政治体制下，以其他途径选入的官员，也并不能保证其清廉，真正仅取俸禄两袖清风的清官少之又少，当官与发财是同一语，是官场的普遍现象。
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（二）冗官问题
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前节所述，是官僚机构在输入新的成员时出现在质的问题上的弊端，在行政过程中，另一大问题是官员的“量”，量的问题主要表现为患多而不患寡。从历史上各个王朝的情况来看，官员数量少而不能满足行政需要，只出现在新的王朝建立之初，但这种问题很快便能解决。而官员超量出现“冗官”现象，则是大多数王朝自中期以后都会遇到的问题，只是表现的程度不同而已。官吏冗滥，不仅造成官僚机构人浮于事、互相推诿、政务废弛，而且靡费国家钱粮，加重财政负担，另外，由于“官多扰民”“官多害民”，还常常因此而激化社会矛盾。官冗，影响到国家的治乱兴衰，因而每当冗官发展到一定程度，统治集团中便有人呼请“裁抑冗滥”。
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造成官冗的原因是什么？我们拟从官僚机构的更新机制中去作考察。更新不外乎官员的“输入”与“吐故”，而官冗，则主要在于输入过量，吐故不力，导致更新环节的壅滞。
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造成官员输入过量的主要原因，是正常选举之外的滥加封授和选任。首先，朝廷的“施恩任官”，常常使官员滥增。以门荫制度为例，这种制度，根本不是出于行政的需要，而是君主为笼络官员、贵戚，加强统治集团利益的一致性，使官僚、贵族效忠朝廷的一种手段，所以，任子也就不考虑行政机构中官员的实际需要量。在某些王朝，受荫子的数量是非常大的，如宋朝，据研究者统计，宋代科举取士，每年才平均三百六十人左右，而以门荫补官者，每年大约不下五百人[47]。宋代的门荫不仅名目繁多，而且荫及范围广，“一人入仕，则子孙、亲族俱可得官，大者并可及于门客、医士，可谓滥矣”[48]！庆历年间，“臣僚之家及皇亲母后外族，皆奏荐，略无定数，多至一二十人，少不下五七人”[49]。范仲淹曾披露，当时是“假有任学士以上官经二十年者，则一家兄弟子孙出京官二十人……此滥进之极也”[50]。宋代，不仅官员致仕及军功死难者得荫补子弟，即使在职官员遇圣节、郊祀等国家庆典，也皆得荫子，其中以郊祀荫补数额最巨，北宋政和六年，“郊恩奏补，约一千四百六十有奇”[51]。南宋绍兴年间，每遇皇帝亲自郊祀之年，“补官者约四千人”。臣僚尖锐地指出，“今日官冗之弊极矣！欲清入仕之源，莫若减任子之法。三岁大比，所取进士不过数百人，三岁一郊，以父兄任官者乃至数千人。积累既久，无怪乎员日益多，缺日益少，国用日益不足也”[52]。员多缺少，便不得不增设官职、扩大编制，以安置垂涎于官位的待缺者，宋徽宗政和年间，便因此而“参定州县曹掾，量增员额五百余处”[53]。有些统治者为市恩于臣民，也往往采取滥加封官的手段。唐武则天掌政后，“务收人心，士无贤不肖，多所进奖。长安二年，举人授拾遗、补阙、御史、著作佐郎、大理评事、卫佐凡百余人。明年，引见风俗使，举人悉授试官，高者至凤阁舍人、给事中，次员外郎、御史、补阙、拾遗、校书郎”[54]，以致出现“补阙连车载，拾遗平斗量，把椎侍御史，腕脱校书郎”的冗滥现象[55]。唐中宗时，韦后及太平、安乐公主也效法武后，恩封“斜封官”，“凡数千员，内外盈溢，无听事以居，当时谓之‘三无坐处’，言宰相、御史及员外郎也”[56]。因为滥封“斜封官”，竟使这些官多得没有办公的坐处。开元、天宝年间，“门资、武功、艺术、胥吏，众名杂目，百户千途，入为仕者又不可胜纪，比于汉代，且增数十百倍”[57]。这里所说的门资即门荫；武功，是指嘉奖军功之人而授官。平安史之乱时，“朝廷专以官爵赏功，诸将出征，皆给空名告身，自开府、特进、列卿、大将军，下至中郎、中郎将，听临事注名。其后又听以信牒授人官爵”[58]。明朝，英宗复辟，为奖励帮助其“夺门政变”的功臣，“以（石）亨首功，进爵忠国公。眷顾特异，言无不从。其弟侄家人冒功锦衣者五十余人，部曲亲故窜名‘夺门’籍得官者四千余人”[59]。昏庸之君对其宠幸者滥加封授，也可造成官员冗滥。明成化、嘉靖二帝皆好方术，那些为皇帝烧丹献符者多成为宫中佞幸，竟致荣显。有的“以符箓进，官至礼部侍郎”，有的“以方术得幸，官至太常卿。其他杂流加侍郎、通政、太常、太仆、尚保者，不可胜计”，以致“一日而数十人得官，一堂而数百人寄俸也”[60]。其次，为解决财政困难而卖官，也无疑是在正常选任之外，额外加大了官员的输入量。明代成化以后，“一遇灾歉，辄行捐例”，成化初，“纳马入监者至万余人”。此后山、陕大饥，“又令纳粟入监，限年余即止，时入监者已至六七千人”。嘉靖以后，“户部缺边费，开例益滥……输粟入监，注选铨部者，至数万人”[61]。捐监，导致仕途的壅塞，捐实官，则直接造成官僚机构中的冗员。清康熙年间平三藩之乱，开捐三年，捐为知县者即达五百余人。一般来说，正常选举，以主要的选官方式选举，就已经能保证行政中官员的需要量，此外再以其他名目授官，就必将造成官员的冗滥。清康熙时的储方庆总结说：“（今）天下官人之额，中外共二万有奇，正途甲榜出身者，三年始得百五十人，参之以科贡，亦当沛然有余。而今若是其壅遏者，乃他途之滥有以使之也。”[62]
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另外，皇权及中央集权的强化，增加牵制性的重叠机构，形成一职多官，官外加官，也会造成冗员闲职。以中央而言，宰相府职能分析后，形成三省并立，后来又在三省长官中书令、侍中、尚书令之外再设参知政事、同中书门下三品、同中书门下平章事等“真宰相”；地方上，以宋代为例，为削弱、解除刺史、节度使、团练使、防御使等权力，以知州、知府军事等代行其权，同时又设“通判”一职进行牵制，原来旧职成为“遥领”或虚衔。新增衙署，又需设置长官的下属副贰佐杂之官及大批吏员。凡此种种，都会使官吏大量增加。机构重叠、多元，一职多官，居官不任职等现象，以宋代最为突出，“昔以一官治之者，今析之为四五；昔以一吏主之者，今增而为六七”，中央的“三省、六曹、二十四司，类以他官主判，虽有正官，非别敕，不治本司事，事之所寄，十亡二三。故中书令、侍中、尚书令不预朝政，侍郎、给事不领省职，谏议无言责，起居不记注；中书常阙舍人，门下罕除常侍，司谏、正言非特旨供职，亦不任谏诤。至于仆射、尚书、丞、郎、员外，居其官不知其职者，十常八九”[63]。在皇权及中央集权强化的每一环节中，那些闲衙废署之官、有职而无实权或暂时有权而逐渐失去其权的官职并不取消，实际是以闲职闲缺存在于官僚机构之中，铨选机关还要按照常规之制选任，输入正常需要量之外的冗员。
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