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在国家官署政务管理中，公文向来是信息传播和政令联系的主要方式。各类公文的传递过程，直接影响行政效率，故要求尽可能迅速，不允许人为地拖延。然而，官僚机构的重叠设置，增加了不应有的公文传递层次和环节。在每个层次和环节上的长官和胥吏，又容易因弄权推诿或个人好恶，造成公文的留滞和传递迟缓。兼之，秦汉以后中央集权体制逐渐强化，地方官府的较重要政务都要仰上司乃至朝廷的命令行事，从而使机构重叠与行政公务频繁申报批复相混杂，加大了公文旅行的数量。我们常常在古代官府档案中看到，基层县官的公文往往要经过州、府、道、省、部等若干层次的官衙的转发审批。如果说，京师各衙门间的一般公文旅行不是旬月内所能完成的话，那么从地方州县到中央，再由中央到地方州县的公文递送批复，就更是旷日持久的了。尽管官僚体系日趋完善，分工职责日趋细密，历代王朝几乎都建立了公文限期催办规则，加以催督，但机构重叠，公文运转迟缓引起的行政效率低下，始终是国家政权难以祛除的痼疾之一。
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第二，官吏贪墨，贿赂公行。
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如前所述，针对官吏贪赃枉法，历代统治者采用了政绩考课、行政监察、遣官巡察以及令人发指的严刑峻法等整肃措施。但官吏贪污像毒瘤和瘟疫，很难从根本上铲除。特别是每个王朝中后期，随着社会经济的恢复和繁荣，官吏贪污往往会越来越胆大，数额越来越惊人。
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官僚贪污的手法，可谓五花八门：
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（1）恃权勒索
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官吏倚仗权势攫取财富，可以上溯至西汉。史称，汉武帝时，丞相田蚡“治宅甲诸第，田园极膏腴，市买郡县器物相属于道……诸奏珍物狗马玩好，不可胜数”[87]。这些财富，当然主要来自官职和权势。地方官“为民父母”，临民治政。不少官吏凭借手中权力，直接向子民敲诈勒索。后汉刺史元诞“在州贪暴……马牛无不逼夺”[88]。一些掌管榷卖事务的官吏，又常勒逼商人、工匠的银钱，中饱私囊。如清乾隆二十一年至二十四年，河东盐道官吏通过逼盐商纳“公费”“分肥”的方式，贪污白银两万一千一百六十七两[89]。清代粤海关官吏利用掌管进出口贸易之机，巧立名目，对外国商船勒索，明抢暗分[90]，还要拿出一部分孝敬朝中权贵。难怪此职有清一代始终被视为肥缺。
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（2）加征税课
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王朝政府向百姓征收的各种税课，本来是有固定数额的。但在征收过程中，官吏以运送费用、损耗、罚金等名目，上下其手，额外增羡，也属常见。其中大部分是由官吏攫为己有了。如明代清苑知县崔泌即用此类方法，侵吞税银三万两。清乾隆年间苏州织造兼管浒关安宁即贪污客商漏税罚银四万九千余两[91]。
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（3）克扣官费
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古代官府兴办各项工程，需要支出大笔费用。这也是经办工程的官吏克扣官费，大发其财的极好时机。西汉，大司农雇用百姓运送砂石，其长官田延年虚报雇值一倍，盗取钱财三千万[92]。清代河道总督负责治河，每年官方经费白银数百万两，实际用于工程的不足十分之一，其余皆被有关官吏侵吞挥霍[93]。乾隆中，衡永道许登瀛负责修建舵捍洲石台工程。朝廷下拨工程费用白银二十万两，许“多方克扣，借题派累，侵蚀帑金”多达一万四千两[94]。以克扣官费贪污，与工程营建实际支出量上司难以核实，主管官吏容易造立假账，谎报欺瞒有关。官吏正是利用了这类漏洞，蛀虫般地损公肥己，中饱私囊。
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（4）监守自盗
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监守自盗，在古代法律中涵义比较广泛。这里的监守自盗，特指利用职权直接盗取官府财物。诸如“擅取官财，自营私第”的北周大臣郑译[95]；“上下通同”，合伙贪污铅厂库银一万余两的清乾隆铅厂官员赫升额等[96]，均属此类。监守自盗，手法比较拙劣，很容易败露获罪。但一些官员不惜冒此风险，攫取财富。可见，贪污所具有的“魅力”，足以使官僚们胆大妄为，丧失理智。
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（5）收受贿赂
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在古代各级政权中，相当部分的官吏不能直接介入征收赋税或经办国家钱粮。对他们来说，贪污通常是以收受贿赂实现的。收受贿赂，在官场上很普遍。而且通常依官职高低尊卑为等差，官做得越大，受贿越容易，数额越大。以明代为例，地方知府知县若遇朝觐、考课、考升等，每人至少要花五六千两银子打点“关节”。当时就有地方官考课之年即为京官“收租之年”的说法。还称“以远臣为近臣府库，又合远近之官为内阁府库”[97]。清代此类现象，仍不乏见。如乾隆年间，河南学政俞鸿图“贿卖童生”得赃银一万三千余两[98]。云南布政使钱度向部下索取贿赂，数额达白银四万四千九百八十两，黄金两千八百两[99]。军机大臣和珅，籍没家资约白银八亿两，估计多数也来自受贿。行贿受贿还表现了一种权力和金钱的交换。贪墨官吏在接受他人贿赂时，自然会利用手中的权力给予报偿，或枉法断狱，或违制鬻官，或给予其他种种便利。元人胡祇遹云：“贿赂公行，则百务紊乱，民冤无诉。”[100]收受贿赂虽不直接侵蚀国家财政，但它对政务的危害却是格外深重的。
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第三，枉法徇私、苛政虐民。
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在官场上，枉法徇私与贪污几乎是同步的。本来官僚政治体制本身订有许多行政法规，以作为官僚治政临民的基本依据。然而，许多官僚在处理政务时，并不严格遵循它。尤其是王朝中叶以后枉法徇私愈为严重。例如，清乾嘉时期各省州县财税亏空频繁发生。此弊即与官场枉法徇私有关。地方官铨选升迁，原本有一套考课任期规则。但等候除授新职缺的官员，常需要向主管上司行贿。于是，州县官“有所营求，即有所馈送”。行贿之财，并非出自州县官私囊，多半是直接取于州县府库。接受贿赂的主管部门“既甘其饵”，不仅对行贿州县官盗取官财的做法置若罔闻，还要违心枉法为其美言，升其官职。这样一来，天下“靡然从风”，多数州县财赋难免巨额亏空，大县高达十余万。朝廷三令五申“清查”“奏销”，州县官或“那（挪）新掩旧”，横敛于民，或拖延时日，“辗转相蒙”。数年以后，原州县官多迁居他职，所亏空财税，更无从追征了[101]。这类事例不难说明，官僚所应遵循的国家法制和他们的实际行动，常常是相悖的。二者相悖的缘由，就是官僚升迁晋职和利用权力攫取更多财富的私欲。州县官图己升迁，主管上司好其钱财，二者一拍即合。为了各自的私欲，他们可以把朝廷法纪抛在脑后，进而人为地造成州县财税巨额亏空而又无从追征之弊。其余枉法卖狱的，更是不胜枚举。元代“金华有殴杀人者，吏受赇，以为病死”[102]；“富民叶杀人，贿吏以缢闻”[103]。清代有名的江南绝产听赎案，也是官吏上下其手，弄权枉法所致。
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一般说来，某王朝建立之初，多轻刑薄赋，以缓和阶级对抗，恢复发展社会经济。然而，王朝中叶，官府施政往往会变得十分苛刻。以汉武帝朝为例，当时“天下奢侈，官乱民贫，盗贼并起，亡命者众”。朝廷就起用了一大批“勇猛能操切百姓者，以苛暴威服”[104]。周阳由为郡守，“最为暴酷骄恣，所爱者，挠法活之；所憎者，曲法灭之。所居郡，必夷其豪”[105]。宁成为济南郡都尉，治民“如狼牧羊”。后任关都尉，残暴更甚。部民诅咒曰：“宁见乳虎，无直宁成之怒。”[106]义纵“以斩杀束缚为务”，任定襄太守，下车伊始，即诛杀系狱重囚及其宾客昆弟四百人，“郡中不寒而栗”[107]。河内太守王温舒“好杀行威”，捕杀豪猾千余家，“至流血十余里”。后任中尉，又网罗“豪恶”胥吏苛察下民，胁迫百姓相告奸[108]。后世，酷吏苛虐庶民的情况在每个朝代都有程度不同的表现。元朝系蒙古、色目、汉族贵族官僚的联合统治，对百姓的苛虐有增无减。世祖末，江南一带百姓就曾被“官府差拨夫役”折磨得“废弃生理，饥饿病困”，“系颈累累，相望于道”[109]。当时有人赋诗控诉官府刻剥民众：“人生莫作小民身，千种饥寒万苦辛。逃屋银粮幸蠲免，不堪酷吏笔如神。破屋逃亡人未还，征粮县帖下柴关。恩威究竟谁为主？劝课农桑亦厚颜！”[110]
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第四，朋比林立，党同伐异。
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秦汉中央集权体制确立以后，士大夫官僚改由朝廷直接任用、管理。从伦理和典制上说，所有的官吏都应编制在严密的金字塔官僚体系内，都应是效忠于皇帝一人的顺臣，而不会有什么其他隶属关系了。事实并不尽然。几乎每一个朝代中、后期，官僚队伍内往往会出现形形色色的朋党。
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东汉桓帝时，始有尚书周福和河南尹房植各自树立的甘陵南、北部党人。“二家宾客，互相讥揣”，“渐成尤隙”。还留下了“天下规矩房伯武，因师获印周仲进”的歌谣[111]。而后，一批太学生和诸郡生徒出身的士人，耻与阉宦为伍，抗愤横议，“激扬名声”，“品覈公卿，裁量执政”，逐渐形成了以窦武、刘淑、陈蕃等“三君”“八俊”“八顾”为领袖的“党人”[112]。唐德宗朝，宰相杨炎、刘晏等各树党羽，互相倾轧，又开了唐朋党的先河。穆宗至宣宗四十年间，出现了李德裕为首的李党与牛僧孺、李宗闵为首的牛党的争斗。宋代则有主张改革变法的王安石亲党，反对新法的“元祐党人”及洛党、蜀党、朔党等。明代则有“东林党”“阉党”之争。此外，附和追随阉党的士大夫还组成“浙党”“齐党”“楚党”“宣党”“崑党”。清康熙朝，因争储又形成“皇太子党”“皇长子党”“皇四子党”“皇八子党”等。
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上述朋党，有些是不满朝政现状而致，如东汉的“党人”和明末“东林党”；有些是因政治见解不同引起的，如北宋的王安石亲党与元裕党人；有些是因仕进途径差异或科场之谊造成的，如唐代的牛李党争；有些则主要是因地域、同乡联系的分野，如宋代的洛、蜀、朔诸党，明代的浙、齐、楚、宣、崑诸党；有些则纯粹为了争权夺利或私人恩怨，如康熙朝的诸皇子党等。然而，朋党营垒一旦形成，就互相攻讦，党同伐异。凡甲党所是者，乙党必以为非。结果，把朝政搅得混乱不堪。每个派别内部，成员之间都有互相关照的义务。私人有困难可以慷慨相助。发生过错，也可以不顾法纪，掩饰庇护。各派系的头目首领更有提携党羽新进的责任。被庇护、被提拔者则会相应地给予报偿或为之效力。朋党之间的攻击，常采取由小到大，“去皮见骨”的策略，即先由小人物出场举劾对方党派的某些小纰，逐步升级，最后触及实质问题和主要政敌[113]。而且往往“树倒猢狲散”，一个派别的首领倒台，其党羽也会受株连，被贬被杀。这样一来，更增加了朋党斗争荣辱与俱，你死我活的残酷性。朋党之争激烈时，朝廷的纲纪法制，都会被践踏无遗。甚至连专门整饬吏治的政绩考课、行政监察等，也会被当作朋党间互相攻击、陷害的工具。不少朋党斗争历时数十年，有的甚至和王朝同归于尽。难怪唐文宗哀叹：“去河北贼非难，去此朋党实难。”[114]
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朋党还会影响朝廷行政决策的合理性，造成不必要的失误。朋党出现时，朝廷宰相等重要大臣往往是某派别的成员或领袖（如唐武宗时宰相李德裕，唐宣宗朝宰相令狐綯、白敏中），迫于在野敌对派别的压力，在朝同党成员常被一种有高度凝聚力的小集团意识所笼罩。他们在进行政务决策时，常用一致同意和一致对外的姿态出现。当某人出面讲话时，其见解很容易被同集团中的其余人接受。当敌对派别攻击本集团领袖时，还会有一伙保护其领袖不受批评的“精神卫士”出台。或者只求本集团内成员的亲密、忠诚关系，不研究所作决定道义上的后果，甚至害怕、非难、抑制新选择的采用，从而导致智力效能退化，所作决策也常常是逃避现实的，不完善的和失败的。
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朋党作为帝制官僚政治的衍生物，一般并不被儒家名教所容。孔夫子“君子周而不比，小人比而不周”[115]的垂训，曾使汉唐之际的士大夫对朋党噤若寒蝉，恨之入骨，批判斥责之声不绝于耳。奇怪的是，宋代欧阳修等对朋党进行了新的阐发，认为，小人同利为朋，君子同道为朋，贪利为朋则伪，守道为朋则贞。故“小人无朋，惟君子则有之”[116]。欧阳修试图抛弃对朋党的禁忌，承认朋党的现实存在和合理性，进而以义利等道德标准，把朋党分为“君子之党”和“小人之党”，褒扬前者，贬斥后者。诸如韩琦、王禹偁、苏轼等，也有类似的议论[117]。朋党在两宋士大夫中所引起的重新议论和重新认识，一方面由于理学大潮冲击，儒学经义的重新解释，已成为宋代的时尚。儒家关于朋党的陈说，也会被当作重新解释的对象。再者，宋代朋党之争此起彼伏，连接不断，官僚士大夫大都被卷了进去。在长时间地身临朋党斗争境地的情况下，士大夫们不能不正视和承认朋党，也不能不为自己所卷入的派别寻找道义上的依据。上述“君子之党”“小人之党”的区分，带有随意性，往往流为官僚士大夫攻击异己，吹捧亲信，借以达到政治目的的手段。
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下面，我们进一步探讨出现官僚统治秩序周期性破坏的三个原因。
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第一，官僚统治秩序的周期性破坏，是该体系内固有矛盾发展和逐渐激化的产物和表现。
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