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地方大吏既是地方官府的中心，又是朝廷与地方官府联系的枢纽。他们经手处理的公文也相当繁杂。例如，两汉郡守上承皇帝、丞相、九卿的诏旨、檄牒等，指导郡内政务，下接属县官吏的奏记等上行文。郡守还可以向皇帝或丞相奏报政事。在郡辖区范围内，郡守或颁条教节制吏民，或书写檄牒切责不法，黜罢县令等[47]。清代总督、巡抚主要是奉旨处理一省或数省的军政大事。督抚多是皇帝亲信，又带宪衔和部院官衔，长期拥有秘密奏折权力。遇到突发事件，他们或可不拘案例，便宜处置[48]，或者越过部院、内阁，径直向皇帝上递奏折请旨。布政使、按察使、学政及提督、总兵等，则主要依照案例处理各自分管的事务。其所上奏疏多是题本，奏折较少。他们还以平行咨文，移于部院或邻省同僚，请求政务上的指点、协助，或进行某些交涉。转发朝廷的诏令谕旨等下行文，接收和处理下属府州县厅的申、详、禀、呈等上行文，也是布政使、按察使等官员的职责[49]。另外，总督、巡抚衙门的公文，皆由各房草拟，由各房具簿呈长官审核。总督、巡抚办理奏折、题本等重要上行文时，还要延请幕宾为助。如田文镜充河南巡抚，重金聘请邬先生为幕中客，每日入幕挥毫命笔。凡题本奏折，均经其审定，而且能够曲中皇帝之意。幕宾佐助督抚处理公文庶务，所赖的是他们对刑名、钱谷案例文书的娴熟。当时，朝廷颁布的律例，有律注而无笺。幕宾常怀揣句疏节解的《律例汇刻便览》，以为治刑狱之本。负责钱粮的，则收藏各省所刻的《钱谷事例》《赋役全书》等，以为理财之经[50]。足见，清代督抚重用幕宾，某种意义上也是束缚于例案公文处理的一种适应性举措。
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公文处理和运转的第三个层次，是地方牧民官层。这个层次是由州县厅等机构的长官及其佐吏组成的。这部分官吏，品级多在六七品以下，官卑秩低，无权向皇帝直接上奏，但他们又是国家政权统治百姓的直接实施者。“六部之事，系于一人”。州县官的庶政和公文处理也相当繁剧。秦汉时期，尽管朝廷规定的诸多律条，县令及佐吏必须遵守，但县令对所辖区的庶政大体可以自行按照朝廷律条主旨去处理，毋需过多的请示。隋唐以降，州县吏员委任，听命于朝廷吏部。特别是宋代以京官出任知县等，朝廷对州县官的控制日臻严密。州县官对刑名、财税、民事诸庶务的处理，更是要受案牍公文的束缚，自身的行政决策权限大为缩小。县官及佐吏处理公务，必须严格检取案例，依照案例处理。处理的结果，也须按规定见于文书判署，入档列架，听候上司或监察官定期考覆。一旦遇到与案例稍有差异，或较重大的事件，立即禀报上司，请求指示。得到批文后，再作处理。正如《清史稿·职官三》所云：“地方要政白督抚，允乃行。”地方牧民官层所使用的公文，也门类齐全。上行，可用奏记、申、详、禀、呈；下行，则将皇帝的诏旨、上司的牒、符、帖、牌以及本衙门的政教，以告示传达给百姓子民。这级官府的公文处理中，胥吏、师爷的地位也不能忽视。唐以后，州县长官多科举出身，对刑名、钱粮等案牍文书不熟悉。在朝廷依案例办庶务的严格规则下，只能长期使用胥吏和师爷，作为施政之辅。
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以上三个层次之间的公文运转情况大体是这样的：朝廷决策层以下行公文直接指挥部门和地方大吏层。而部门和地方大吏两部分中，朝廷卿、部、院、监等负责拟定规章制度，或以本衙门的名义下发，或由朝廷行政中枢转发给地方，以作为日常办理庶务的规则；地方大吏等，大事以奏疏或申、禀请示皇帝及宰相，小事或依例处理，或向中央部门移咨或申文，询问章程。地方牧民官层主要接受地方大吏的檄、牒等指示，直接统治百姓。官场公文在这三个层次内循环往复，以皇帝为首的官僚行政权力遂得以运作实施。
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在官场公文运转中，各级官府间的公文传递也十分重要。早在汉代，九卿之一的卫尉之下就专设公车司马令、丞，掌管天下上书等事[51]。各地又分设“行书之舍”的“邮驿”。送解文书的称作“驿骑”[52]。魏晋南北朝仍以公车令掌吏民上书等事。稍有变动的是，南朝宋、梁政权时期，公车令改属门下省侍中[53]。萧齐政权又改属尚书省起部[54]。
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唐代朝廷接受四方表章由中书舍人负责。全国各地的驿传，则掌于兵部所属的驾部司[55]。传递公文多由使者负责。所使用的交通工具就是驿传。在没有驿传的边远地区，又专设“过邮”若干。唐德宗时，朝廷还制定了邮驿条式。按照这一条式，传送公文的使者使用邮驿，必须有门下省发给的纸券。节度使和州衙不得给往返券。使者到所诣州府后，要交纳朝廷颁下的纸券，再从所诣处领取邮券返回[56]。
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宋代门下省所属的通进司及进奏院，掌管奏牍章疏[57]。又以兵部等统一管理全国的公文驿递[58]。宋初，诸道邮传曾以军卒代百姓为递夫递送[59]。通常，驿递分步递、马递、急脚递三种。急脚递日行四百里，最为迅速，专用于军兴之类的紧急公文传递。神宗时又特置金字牌急脚递，即以书有黄金字的朱漆木牌为凭信。持金字牌的使者，“过如飞电，望之者无不避路”，日行五百里。若有紧急机密军事，金字牌则发自皇帝，不经过枢密院和中书、门下、尚书三省[60]。岳飞进军朱仙镇之际，赵构所下的十二道金字牌，就属此类[61]。
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元代自窝阔台汗始，设置站赤，专供使者传递公文，“通达边情，布宣号令”。元王朝建立后，各行省普遍建立了驿站网，签取站户掌管驿马、车船和使者食宿。朝廷则由兵部或通政院统一管理。据说，遇有紧急大事之类的公文，朝廷及各地行省等衙门遣专使驰驿送达。较小的公事，则用急递铺递送[62]。通常，每十里或十五里设一铺，于州县所管民户及漏籍户内签取铺丁。每铺设铺丁五人。随处县官置文簿交付各铺。遇有转递文字，该铺即在文簿上注记件名、到铺时刻及所辖转递人姓名。命令转递人迅速传往以下铺，并取回交收押字。按规定，急递铺丁昼夜行四百里，如有稽迟，要治罪。入递公文，有司要用绢袋封记，另系标写号码的木牌。若是边关紧急公事，则以匣子封锁。铺丁腰系革带，悬铃，持缨枪，挟雨衣，携公文以行。夜间持火炬。沿途车马行人闻铃皆避于道旁[63]。元代公文传递实行专使驰驿和铺丁轮番转递两种方式。急递铺转递，比起两宋的急脚递，又有了新的发展。
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明代始置通政使司，主管中外奏章的敷奏封驳等事。凡吏民上奏实封入递，先于公厅启视，节为副本，然后奏闻[64]。全国各省都设有驿站和递运所，由兵部及所属车驾司统一管理。驿站以站户充役。使用驿站，要持有朝廷颁发的用驿符验。又仿元制设急递铺接送公文。十里立一铺，每铺设铺长。铺兵四至十人，从附近中等农户中选取。每铺设十二时日晷一个，以验时刻。铺门置牌门、牌额及常明灯烛一付。铺兵装备与元制相同。一昼夜行三百里。公文随到随递，不得迟误。还规定，入递公文须严格检验，非前铺所递者不得入递。无印信文字不得转递。不得拆动原封及损害文件[65]。显然，明代递送公文制较元代又有所进步。
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清代仍以通政使司掌管收纳各省题本，检阅后送达内阁。随本的揭帖，则转交各部各科。通政使司还负责检查题本书写格式和传递期限。期限长短依在外各衙门的途径地里而定。发现逾期的，移部议罪。途中猝遇暴雨等特殊情况，由通政使司查实，免议其罪[66]。全国各地的驿站统辖于兵部，而分隶于各省的州县厅。驿站夫役大多以民人募充。凡用驿，须验邮符。官员驰驿给勘合。兵卒驰驿给火牌。公文以驿递，须持本部的“火票”。票面上注明里程、时间和送达地点。传递快慢分日行三百里的马上飞递和日行四百里、五百里、六百里的紧急递送。凡总督、巡抚等官用皇帝所赐的报匣，加锁用封入递。一般的用夹板盛装。普通上行文、下行文及各省官衙间彼此文移，用铺递司传递[67]。总之，清代递送公文规则更为详密。对紧急或普通公文、皇帝特许的奏折，又区别对待，采取了期限、速度和保护等方面的不同措施。
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中国古代官僚政治 三、公文壅滞及其对行政效率的影响
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公文是行政管理不可缺少的手段。公文运转迅速准确与否，直接影响着各级官府的行政效率。秦汉至明清，都非常重视官府公文的运转流通的管理，也作出了一系列促进和保证公文正常运转的规定及举措。
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历代中央和地方官府内都设置了管理公文的专职官吏和负责检覆本司或下属公文的官吏，旨在将公文管理规范化，并形成较有效的公文监督审核机制。朝廷中枢组织——丞相府、尚书台、门下省、中书省、内阁、军机处等，其重要职能之一，就是直接掌管皇帝身旁的奏章检阅和诏旨草拟。有人称它们是中央的公文管理机构[68]，也有几分道理。就各级官府内部而言，长官以下常有某些僚佐吏员掌簿书文牍，如魏晋南北朝的典签，唐宋以降的孔目官、首领官等。专门负责检覆、审核文牍簿书的官吏也不在少数。隋唐门下省给事中是专门审查封驳皇帝诏旨的。元代中书省设检校官，行中书省设检校所和检校官，专掌都省左、右司、六部或行省公事程期、文牍稽失等[69]。明代户部、都察院、布政使司、府所属的照磨所，仍保留检校官[70]。照磨所职司侧重于本衙门的钱谷出纳、营缮等事，其属下的检校官或许主要检覆该衙门钱谷财务方面的案牍。明清时期，给事中分为六科，专门稽查监督六部公事，同时负责注销部院奉旨处分事目和覆察公文稽迟[71]。值得注意的是，汉唐之际以六事、六察为本职的监察官，宋元以降也开始兼管官府文卷的检覆审查了。元代监察御史和肃政廉访使司主要有四项职能：体察、体覆、巡按、照刷[72]。照刷，或称照刷文卷，或称刷卷，其明察寻究公文的意义，不言而喻。体覆，乃是对官府申报事宜的复查核实，大体也是和公文行移有直接联系的。因而，当时监察官的职司又可归纳为纠察官吏和检覆文卷两大类。或许是受元制的影响，明代十三道监察御史仍兼管“在内两京刷卷”[73]。
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历代王朝几乎都规定了官府公文运转处理期限和相应的催办制度，以加快公文处理效率。唐代行政法规《唐六典》明确规定，内外百司各类文书的签发和勾检，如事急和送囚徒等，或“随至即付”，或“一日受，二日报”；“不须检覆”的“小事”，五日为限；“须检覆前案及有所勘问”的“中事”，十日为限；“计算大簿账及须咨询”之类的“大事”，二十日为限；“徒以上辨定，须断结”的狱案，三十日为限。若违限稽缓，要治承办官吏之罪[74]。明清时期，也以律令形式规定办理公文的程限。一般小事五日，中事十日，大事二十日。要求必须在限内完成，稽迟者治罪[75]。在实施公文期限和催办制度的过程中，清朝统治者较有建树。清初，顺治帝就强调：“上司对下属申禀行文”，应“作速具复”；下属对上司的札、牌、牒等，应“刻期施行”，做到“内无留滞，外无推诿”[76]。康熙还规定，题奏处理和“部内完结之事”，均以一月为程限[77]。雍正帝特设稽察钦奉上谕事件处，专门督察皇帝谕旨交办的各项政事[78]。清初诸帝还身体力行，躬为表率，迅速认真地处理内外大臣的奏章，“未尝一有稽留”[79]，以致内阁、奏事处呈送皇帝题本、奏本的频率，有时竟达到二日、三日的程度。尽管乾嘉以降公文数量急剧增加，但因皇帝的表率和较严格催督，迄嘉庆中后期，官场公文延期办理的事例并不太多[80]。
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历代统治者还不断纠正公文撰写中的虚文华词偏向。前面提到，秦汉至明清对上行文、下行文、平移文的书写格式，都做过详细而严格的条文规定。同时还比较注意纠正公文撰写中华而不实的偏向。例如，针对魏晋以来官府公文竞相堆砌华丽辞藻和追求四六骈文的问题，北周宇文泰“欲革其弊”，遂命大臣苏绰撰魏帝庙祭大诰，重开古朴纯实之风。“自是之后，文笔皆依此体”[81]。清初多尔衮和康熙等多次抨击明代“拘牵文义，摭拾浮词”之风，严谕吏民“直据事理，明白敷陈，不得用浮泛文词”[82]。经过他们的倡导和努力，清代公文文体与当时的朴学相辅行，也以简练实用而著称。
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尽管如此，公文壅滞又像幽灵一样始终困扰着古代官场。几乎每个王朝的中期，都会出现公文管理制度和规则不断遭到破坏，公文运转越来越不灵，严重影响行政效率的情况。公文壅滞的主要表现是：公文数量激增，处理速度趋于缓慢。皇帝御案前和上下官厅都充斥着等待处理的公文。拖延积压，由少量到大量，愈演愈烈。例如，清道光朝官府公文数量月计数千案，三月累牍万计。“案之牍积压者，至数百千起之多”[83]。公文壅滞直接带来了官府行政效率的降低和处理各种政务的软弱无能。而每个王朝中期又往往是各种社会矛盾不断激化的多事之秋。公文壅滞所导致的官府行政效率低下，对国家行政管理效应和王朝运祚，都会有较大的消极作用。
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那么，官府公文壅滞是何以产生的呢？
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关于这个疑问，我们至少可以从五个方面去寻找答案：
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第一，官府机构膨胀冗杂，行政权力运作的环节或层次不断增多。
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帕金森定律告诉人们，官员的数量与工作质量及责任范围扩大，毫无关系。官员们总是要成倍地增加其下属。因为行政部门是按所辖的工作人员数量来看待其地位的。如果能在属下安置更多的人，那就是成功的可靠表现[84]。
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在古代官僚政治的条件下，各级官府也经常发生属员不断增多，机构叠床架屋，日趋繁杂的情况。就中央官府而言，秦、西汉比较精干。唯有丞相、太尉、御史大夫和九卿而已。时至魏晋南北朝隋唐，中央官府演化为中书、门下、尚书三省分权共治和六部九卿复合施政。朝廷中枢组织一分为三，政务管理机关由九个增加到十五个以上。机构冗杂，直接招致权力运转环节增多和速度减慢。秦汉朝廷庶政决策过程，多可在皇帝和丞相两个层次上完成。魏晋以降，则要在宰相层次内另加拟旨、审核、执行三个环节。秦汉时期，九卿上奏皇帝，或接受皇帝诏旨，只需要经过中朝官等一两个环节即可进行。魏晋隋唐，皇帝与寺监诸卿的奏章诏旨往来，则要经过门下省、中书省、尚书省及主管各部等多环节的旅行了。地方官府也不例外。秦、西汉的地方官府大体是郡、县两级。元代，变为行省、宣慰司、路、府、州、县等五六级。明清时期，督抚、布按、道、府、州、县等，也是五六级。就是说，元明清中央与地方县官间上下公文运转所经历的环节或层次，较秦汉几乎增加了两三倍。当然，古代官府冗滥庞杂，不仅是官府本身增加部属自发作用的结果，还是皇帝分割相权，不断以新中枢机构代替旧中枢机构，历代官府设置的继承性，以及科举制创立后官吏员额迅速上升诸复杂因素相交织的产物。机构增加，转而又加剧了官吏数量的膨胀。众多官员充斥官府，人浮于事。多数人不甘寂寞，“要打发时间，就得多找事干”。他们所找的诸多事情，几乎都要见诸公文形式，或上禀，或下发，或平级行移。于是，在人为地增多公文旅行环节的同时，又人为地造成了公文数量的剧增，加重了公文处理的负担。
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第二，公牍处理权上移，官吏不敢专擅，被迫频繁禀报。
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古代官僚政治的一个显著特征，就是中央集权。这种集权是分层次逐级进行的。即先由低级官府开始，层层集中于中央。然后再由中央各官府集中于皇帝一人。皇帝中央集权表现在公文管理方面，就是公牍处理权上移，不允许地方或部门在公文处理和实际行政中独立行事。这种上移和集权倾向，由弱到强，逐渐趋于极端化。例如，秦汉时期，郡守县令对民事、财政乃至司法中的死刑，都有相当大的自主权，也可以自定条教颁布实施于辖境。因而，不需要就日常政务频繁向上司行移请示。隋唐律令格式体系的建立，为各级官府的公文处理，添置了一系列必须遵守的规范。尤其是两宋以降，州县官府的财、刑、兵权尽收，支用铢钱斤粮，征发一夫一卒，裁决较重刑狱，都需要移文上司，请求有关指示。有些疑难政务或案件，甚至层层咨禀，上达宰相和皇帝。然后再逐级下传有关批谕。公文旅行，周而复始，旷日持久。官吏违反有关申禀规则，较独立地处理政务，就要被加上专擅不法的罪名，取招问罪，遭受程度不同的惩罚。元代久任地方官的胡祗遹曾说：“即今府司之案，例当申部。有十年不裁决者；有申至数十次而不蒙明降者。有屡申仅得一言曰：‘不见原行文卷。’或曰：‘仰申覆若干部分。’或曰：‘如何才方申覆？’或曰：‘仰仔细照勘，再行申来。’或曰：‘不见前申事理。’或已申、备申、累申，而取招问罪不绝。或体覆已完而再行体覆。或倒递月日，三四十日才方到路者。或今日到路，明日便要到大都者。诸如此类，不可悉数。依例之事，尚且若是。少有疑难，莫望一言。此往来申报文案之弊。若夫狱犴填满，不蒙处决；司县人员无人主事，不蒙填补；钱谷不得准除；军民户籍交参，不得开收；田亩不得推税；州县官或汙滥或疲弱不胜任，或老病不能治事，不加退罢；似此稽迟违错，罪当谁归？”[85]胡氏所言地方官丧失独立治政权，频繁申禀文案之弊，触目惊心！如此行事，官府公文流通怎能不壅滞？行政效率又怎能不低下？如此行事，又如何能应付瞬息万变的复杂政务？禀报行移迟缓而贻误政事的，不仅是路一级官府，包括朝廷派出的行省所申禀公文，偶尔也有在中书省“稽迟七日不报”的[86]。以上主要是元代的情况。其他宋、明、清诸朝，想必也相去不远。清代个别公文即有拖延八年、十年之久的[87]。这些都是中央过多削夺地方官府权力，而在公文运转和行政效率方面造成的恶果。
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第三，各王朝中后期政繁事剧，客观上加重了公文运转的压力。
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