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由于古代官僚统治秩序的周期性破坏，诸王朝中后期各种社会矛盾冲突，统治阶层内部权力争斗等，往往搞得难解难分，乌烟瘴气。内忧外患，接踵而来。中央和地方各级官府所面临的政事，随而急剧增多。政治、经济、军事、刑罚等方面的公文大量涌入各级官厅。在官府公文泛滥中，还有一股来自官僚队伍内部的推波助澜的力量。那就是朋党利用奏章等公文形式，互相攻讦。例如，唐宪宗元和初，牛僧孺与李宗闵、皇甫湜曾以制策的方式，“条指失政，其言骾讦”，拉开了牛李党争的序幕[88]。王安石变法时，守旧派韩琦曾于熙宁三年（1070）上疏，抨击青苗法是官放息钱，与高利贷无异，有失官府体面[89]。明末东林党与阉党的争斗中，“给事中陈良训疏识权阉”，“给事中傅櫆劾左光斗、魏大中交通汪文言，招权纳贿”，“杨涟上疏劾忠贤二十四大罪”[90]。清道光以后，朝廷上下禀讦之风颇盛。官吏们使用公文，互相攻讦，甚至可以挟制上司[91]。这些与行政管理无甚直接关系的行文，较多进入公文运转行列，使业已饱和的官场公文越发泛滥成灾，不堪收拾。经办公文的官吏们精疲力竭，“苦不能支”，也无法挽回文牍堆积如山，危害行政效率的大势。
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第四，繁琐的礼仪公牍和虚文套语加大了文移的篇幅和数量。
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如前所述，秦皇帝制度建立后，朝廷内外官吏每年都要向皇帝呈递大批礼仪性表章，常见的有“章”“奏”“表”“笺”等。凡遇节日庆典，如元旦，皇帝诞辰，登极，册封皇后、太子等，臣子都要举行这种上表章庆贺的活动。此外，官员受到晋爵恩赏，也要上表谢恩。贺表等辞藻极其华丽典雅，毕恭毕敬，内容主要是为皇帝歌功颂德。就连唐代文坛宗师韩愈《贺雨表》，也是“圣人之德与天地通”之类的阿谀奉承词句连篇累牍。清代还统一规定“三大节”（元旦、冬至、圣寿）贺表格式：“某官臣某等，诚欢诚忭，稽首顿首上贺。伏以德统乾元，首正六龙之位，建用皇极，肇开五福之先……”[92]届时，官吏必须按格式书写奏上，不得有误。清代外省大臣给皇帝的请安折中，又常用“犬马恋主之情深”之类的卑下效忠之语。上述贺表谢恩类公牍，与行政管理活动几乎毫不相干。但它是古代官僚政治中表示官僚对皇帝的政治附属关系和仆从关系的法定礼仪，绝不能舍弃。在朝廷公文运转中，这类表章始终占有相当大的比重。
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虚文套语，文字冗长，也是官场公文（尤其是给皇帝的奏章）的一个较突出的弊病。例如，明初，刑部主事茹太素在给朱元璋的一篇奏疏中陈述朝政不便事，本来用五百字可以说明的问题，居然拖长至一万余字[93]。虚文套语加重了官吏和皇帝审阅公文的负担，使他们整日淹没于公文堆中不得闲暇。历代也曾三令五申，要求官吏撰写公文简明扼要，甚至作过字数限制等规定。但官吏也有自己的难处：上疏评论政事，言简意直，容易触犯皇帝。一旦龙颜大怒，灾难就会临头。故需婉转表达，曲尽其意。禀奏政务，关系到本人和部属的职责功过。详细禀报，有错可以大家分担，也可以尽可能得到上司的训谕，避免专擅之罪。
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第五，皇帝极端专制独裁，也容易导致朝廷决策层公文运转的混乱。
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按照现代行政学的原理，最佳的行政模式是分层负责，每位行政长官以掌管十个以内的直属部门或人员为宜。秦汉以后，实行皇帝专制，而且越到后来皇帝专制越是强化。由于皇帝独裁专制，中央和地方的各级官府对较大的政务都不敢擅自裁决，都要上奏皇帝，请旨而行。尤其是明清时期，宰相制废罢，皇帝成为全国官僚机器中公文运转的唯一处理中心。上奏公文的种类，也在题本、奏本之外，又增添超越内阁和通政使司，由皇帝亲自阅办的奏折。这无疑使朝廷决策层的公文处理和运转陷入了两难：一方面皇帝要通过乾纲独断，尽可能使朝廷中枢组织精干，减少公文流通环节和皇帝、宰相在决策方面的分歧纠葛，以加快公文的处理速度；另一方面，皇帝躬治簿书的做法，又造成了皇帝一人处理来自数十上百员下属呈送公文的不正常后果，造成各级官府公文竞相涌向朝廷，加重了决策层公文处理的工作量。倘若皇帝“朝乾夕惕”，极为勤政，倒也勉强可以应付。但如此勤政的皇帝毕竟是少数。而当明后期万历等帝，长期不临朝，阁臣叶向高等为补选阁僚上章百余不作裁决[94]之类的情况下，朝廷决策层的公文壅滞和运转混乱，就可想而知了。
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总而言之，公文是官僚行政管理所凭借的重要手段。公文壅滞及其对行政效率的危害，又是古代官僚政治的病态产物之一。只要古代官僚政治得以延续，上述表现在公文处理方面的官僚病就会牢牢地依附其上，而难以根除。
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附带谈一下，由于公文办理的专门化和检覆审核等条规的过分严格，还派生了胥吏、幕僚把持官府等弊病。胥吏、幕僚不仅是具体承办公牍的行家，也擅长用某些掩人耳目的技术手段对付上司的检核。元人袁桷云：“部使者（肃政廉访使司官）入境，吏曹取旧牍相考订，附益完善，至名押题署，恣所补，不复问。使者坐所治决事，搜擿十不得一二。然皆毫末靡细，于政体不相涉。”[95]在官府文牍处理中，胥吏等可以帮助长官遮掩过错，逢凶化吉，也可以上下其手，作弄陷害长官。其如此广大的神通，恰恰是秦汉以降官场上“据文法以具事”的文牍主义所造就的。关于胥吏、幕僚在行政管理中的具体表演，我们将在第八章详细叙述，兹不赘。
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[1]许同莘《公牍学史》，商务印书馆1949年6月版，中国人民大学历史档案系翻印本。
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[2]《史记》卷六《秦始皇本纪》。
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[3]许同莘《公牍学史》27页。
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[4]蔡邕《独断》；《东观汉记》。
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[5]《汉书》卷七十四《丙吉传》。
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[6]许同莘《公牍学史》143页。
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[7]叶梦得《石林燕语》卷三。
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[8]周密《齐东野语》卷十三《中谢中贺》。
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[9]韩愈《论淮西事宜状》，《全唐文》卷五百五十；司马光《书仪》卷一。
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[10]《明会典》卷二百一十二《通政使司·开拆实封》。
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[11]《明会典》卷七十六《礼部三十四·奏启题本格式》。
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[12]《陈眉公见闻录》卷六。
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[13]《清会典事例》卷一千零四十二《通政使司》；卷十三《内阁》雍正二年谕。
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[14]许同莘《公牍学史》239页。
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[15]光绪《清会典事例》卷十三《内阁》。
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[16]《清史稿·德宗本纪》光绪二十七年八月戊申。
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[17]《汉书》卷八十三《薛宣传》。
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