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[79]《清稗类钞·幕僚类》“朱秋芳幕于滇”。
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[80]《佐治药言·不合则去》。
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[81]《清经世文续编》卷二十三，何桂芳《请查禁谋荐幕友片》。
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[82]光绪《大清会典事例》卷九十七《严查幕友》。
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[83]《清高宗实录》卷六百九十，乾隆二十八年七月壬戌；光绪《大清会典事例》卷九十七《严查幕友》。
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中国古代官僚政治 第九章 古代官僚政治的运行原则、特征及其社会影响
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以上八章的研究和剖析表明，起源于战国，推行于秦汉至明清的古代官僚行政管理，其权力运作的基本过程，可以分为皇帝支配、中央官僚行政、地方官僚行政三个部分。与权力运作过程相关联的官僚自身管理机制和施政手段，又包括更新、整肃、公文流通和胥吏幕僚四个方面。皇帝以“天子”和“君父”的身份，汇最高权力于一身，牢牢地控驭和支配着官僚的行政活动。中央官僚的行政管理，最接近权力源头——皇帝，最能体现皇帝与官僚行政的联系。宰相为首的中枢组织协助皇帝进行最高决策，是行政管理的核心活动。九卿六部等负责的朝廷政务管理，又指导和带动着全国行政管理体系的运作。地方官僚的行政管理，是通过部州方镇行省督抚、郡州府县、乡里保甲三个层次来实施的。郡州府县是地方政务的主要执行者。它们勾结或利用缙绅和宗族势力，颇有成效地将劝农桑、平狱讼、抑豪捕盗、征税派役、救荒赈济、兴学教化等行政职能，贯彻于百姓之中。乡里保甲组织又采用与宗法制结合，行政支配与土著自治相参，什伍连坐等方式，充当了官僚行政管理的社会统治网络。部州方镇行省督抚，代表中央监督地方牧民官，是历代朝廷控制地方的关键所在。以上三个部分，直接表现了古代官僚行政管理从权力顶端到末梢的基本活动和运作过程。官僚选用黜退，又是专制君主对职业官僚队伍的不断组织和更新，旨在解决行政管理主体的人员构成、能力素养、新陈代谢等课题。考课、监察等是官僚组织自身整肃的重要机制。历代的政绩考课、行政监察、遣官巡察、严刑峻法惩贪及道德伦常节制等举措，曾经对整饬吏治和克服腐败，发挥了很大作用。但官僚统治秩序的周期性破坏又是无法遏止和避免的。官场公文是行政权力运作的重要手段。各类公文在朝廷决策圈、部门或地方大吏、地方牧民官三个层次的流通，保证了皇帝为首的官僚机器行政管理的正常运行。官府冗滥，公文处理权上移，礼仪性公文繁琐，皇帝躬理文案等因素，又往往导致公文壅滞和行政效率降低。胥吏、幕僚并非正式官员，却是官府日常琐细事务的具体承担者。官员行政离不开他们的辅助。胥吏、幕僚凭借其处理公文案牍的技能专长，贪赃图利，枉法舞弊，侵欺长官，加剧了吏治的败坏。以上四个方面所反映的官僚自身管理机制（更新、整肃）和施政手段（公文、胥吏等），同时存在或贯穿于皇帝支配、中央官僚行政、地方官僚行政三者构成的行政管理过程之中，并且发挥了维系、激励、协助等方面的重要功用。所有这些汇合在一起，组成了一个以皇帝为主宰，以职业官僚为执行者的行政管理体系。这个体系的实质就是：在专制君主的操纵和控制下，一大批职业官僚组成庞大的官僚机构，把政府权力完全掌握在自己手中。他们在官场的等级秩序中，按照王朝法规从事各种专门化的管理活动。他们只向君主或上司负责，不受民众监督，往往可以将手中的权力极度扩张，用作支配社会、奴役百姓和牟取私利的工具。这就是所谓古代官僚政治。
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最后，我们从国家行政结构范围内中央与地方的权力分配，皇帝与官僚的关系，分权理论和法律在行政管理中的地位，官僚自身管理，官僚政治的社会化等六个方面，进一步揭示和分析古代行政管理的若干运行原则、特征及其社会影响，以作为全书的总结。
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中国古代官僚政治 一、国家行政结构中的高度中央集权
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所谓“中央集权”，是指国家权力由低级的地方单位集中统一于中央政府的行政制度。它主要是针对国家整体与局部之间、中央政权与地方官府之间的关系而言的，核心内容是：地方各级官府无独立性，统一服从于中央政府，受中央政府的领导和监督，执行中央政府的法律、法令、政策、指示和命令。
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在秦汉至明清古代官僚政治的条件下，中央集权属于帝制传统社会范畴，而且逐步趋于极端化。从上面探讨的地方官僚行政管理等章节可以清楚地看到，历代处理中央与地方关系时所贯彻的强化中央集权的基本政策，表现有五：
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第一，全面推行职业官僚任职的郡县制，较彻底地摒弃封国制，把地方治理权交给仰食朝廷俸禄、效忠皇帝的官吏，不允许同姓或异姓贵族拥有独立封国及领民。宋以后，还把地方官府的行政、司法、财政、军事等方面的主要权力，由县到州，由州到路，由路到朝廷，逐级上收，汇集于中央。正如范祖禹所云：“自祖宗肇造区夏，刬削藩镇，分天下有十八路，置转运使副、提点刑狱……收乡长镇将之权悉归于县，收县之权悉归于州，收州之权悉归于监司，收监司之权悉归于朝廷……上下相维，轻重相制，如身之使臂，臂之使指。”[1]于是，地方州县官在军、刑、财诸方面几无自主权，一兵一卒不能调遣，一铢一钱不得擅用，较大政务必须层层奏请，待上级命令而行。在同一官府内设置两名以上长官共同署事判押，多数情况下实行军民分治，不允许地方官府统一掌握军事、民政等，也是削弱地方官权力的常见方法。
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第二，加强对地方官府的监察，将地方官置于垂直监察系统的控制之下。古代行政监察向来以严密完善著称于世。行政监察的一个重要职能，就是纠察各级地方官府，如秦代的郡监御史，西汉的州刺史，唐代的观察使、采访使，宋代的路“监司”，元代的行御史台及二十二道肃政廉访使司，明清的十三道监察御史。上述地方监察官，不仅有“六条”“六察”之类的专门举劾监察标准，而且大都是独立于行政官府系统之外，直隶朝廷御史台的。监察官被当作皇帝的耳目、鹰犬，受到皇帝的直接庇护和支持，具有较高的权威。其监察活动，一般不受地方行政官府的阻挠干扰。由于这种直接听命于朝廷的监察网络的较严密监视和纠劾，地方官很难公开违背中央的命令，多数情况下也形不成分庭抗礼、坐大割据的势力。
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第三，中央政府直接掌管地方官吏的任免、考课和迁调。秦汉以降，朝廷在各地设置了二至五级官府，实行层层督责和分级治理。但是，各级地方官的任免、考课、迁调等人事权，多数情况下是由朝廷直接掌握的。郡州府县长官的任免长期听命于朝廷，自不待言，甚至连郡县官衙办理庶务的吏员，隋以后也唯朝廷命令是从[2]。地方官考课，平时主要由上司负责，但最终审核权由朝廷掌握。定期朝觐“上计”，也是中央政府考察地方官政绩的方式之一。另外，地方官定期迁转，不得久任一地，严格实行任职避亲、避籍等，也在唐宋以后成为固定制度。地方官吏的去留升降，悉听朝廷，难以在某一地区植根立足和发展私人势力，而只能充当朝廷控制地方的棋盘上听任摆布的棋子了。
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第四，利用部州方镇行省督抚等中央派出机构，加强对郡县官府的督责。随着多民族统一国家的发展，国家疆域逐渐扩大。中央政府直接控制数百个郡县亲民官府，相当困难。历代统治者往往从朝廷派出部州、方镇、路、行省、督抚等机构或大员，代表中央分驻各地。朝廷居上控驭数目不多的部州、方镇、路、行省、督抚等，就可以纲举目张，掌握全部地方官府。尽管派出机构中的相当部分，后来发生了职能转变，演化为固定的地方高级官府；有些派出机构或因大权独揽，容易走向反面，蜕变为与中央抗衡的地方割据势力，如魏晋的州刺史和都督、唐代的节度使等。然而，两宋以后，朝廷采取了分司治事、群官署押、彼此牵制等改进措施，从而使路、行省、督抚等设置，较紧密切依附于朝廷，听命于朝廷，长期发挥了中央控制地方的有力工具的作用。
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第五，儒家“大一统”“天下会于一”理论的广泛运用。秦汉以降，帝制中央集权不仅在上述制度、政策方面得到了强制推行，还将儒家“大一统”“天下会于一”思想，广泛运用为中央集权诸政策的理论依据。早在秦汉帝制中央集权统一国家建立前后，《春秋》公羊学派就提出了“大一统”的主旨思想，认为“王者以天下为家”，“王者无外”，“有天子存，则诸侯不得专地也”[3]，主张实现高度统一的君主政治，排斥和否定地方封君权重坐大的合理性。公羊派的“大一统”思想，迎合了汉武帝等加强中央集权的政治需要，受到垂青和重视。公羊学派大师之一的董仲舒被誉为一代“儒者宗”。以公羊学派为代表的儒学，后来又确立了独尊无二的官学地位。儒家大一统思想的作用，不但体现在赋予统治者强化中央集权的理论性意义，而且哺育和教养了一代又一代的官僚士大夫，使他们在担任中央和地方文武官职时，多数能忠君奉上，恪守臣节，不敢有闹独立性的邪念或奢望。即使发生藩镇叛乱之类的社会动荡，多数儒生士大夫还是能忠于王室，竭力捍卫王朝大一统[4]。唐后期，柳宗元撰写《封建论》，驳斥欲罢郡县行分封的说法，坚持通过郡县制达到“天下会于一”的中央集权目标。还提出了应将兵权、州县官任免权收归中央的主张[5]。该主张后来被赵宋王朝所接受，并付诸实施。从这个意义上可以说，儒家“大一统”学说似乎充当了帝制中央集权逐步强化的思想武器。
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综观当代世界各国的国家权力结构，不外是中央集权（如日本、法国）和地方分权（如美国）两种形式。二者各有所长，不容轩轾，均是适合于各自国家实际情况的历史性选择。中国疆域广阔，民族众多，地主租佃制发展较早，自秦朝就全面采用了中央集权的统治方式。这也是华夏多民族统一国家不断发展壮大的历史必然，具有合理性。高度中央集权，曾经在国家统一、社会稳定和抵御外侵等方面发挥了重要作用。然而，古代官僚政治条件下的中央集权，带有一定的野蛮性和落后性。其出发点和宗旨，往往一味谋求皇帝独裁的大一统，无视地方应有的权益。尤其是宋元以后，中央集权趋于极端化，也带来一些消极效应和后果。
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首先，中央对地方官府权力削夺过多，直接影响行政效率。按照现代行政学原理，有计划、有目标地把权力和责任划分给下级行政单位，常常有助于发挥下级官吏的专长和能力，有助于提高行政效率[6]。宋元以降的统治者却与此背道而驰。正如顾炎武所云：“……守令，亲民之官。而今日之尤无权者，莫过于守令。……辟官、涖政、理财、治军，郡县之四权也。而今皆不得以专之。是故上下之体统虽若相维，而令不一；法令虽若可守，而议不一。守令者既不得其职将欲议其法外之意，必且玩常习故，辟嫌碍例，而皆不足以有为”，“相与兢兢奉法，以求无过而已”[7]。中央把地方州县的行政自主权，剥夺大半。稍重要的政务，地方官府必须上奏禀报，待命而行。这就造成地方官唯上命是从，消极推诿，不敢负责，公文频繁上下旅行等恶果。地方官府行政效率降低，就是以此为直接原因的。
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其次，中央对地方官府权力削夺过多，不利于社会经济和区域文明的发展进步。一般地说，地方州县官直接临民，介入经济生活和文化教育较多。州县拥有相当比例的地方财政支配数额，有利于地方水利、文化等基础建设和社会救济事业的改善。这些均与社会经济文化发展息息相关。然而，两宋以降，朝廷尽收州县之财。州县日常开支全仰上司批拨，自主权甚小。由于州县额定行政费用之外，所收赋税“不留赢余”，有时官吏“常俸至多不能自给”，“遇岁一俭，郡县之租税，悉不及额，军无见食，东那西挟，仓廪空虚，而郡县无复赢蓄以待用。或者水旱洊至，闾里萧然，农民菜色。而郡县且不能以赈救，而坐至流亡”[8]。地方官府难以为继，不仅无力发挥修水利、办学校、救灾荒等公益职能，还会被迫变换手法，加重剥削量，额外榨取百姓钱财。其结果自然有损于区域经济发展。
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再次，对地方官府权力削夺过多，容易造成地方积贫积弱，丧失处理战争等突然事变的应有能力。削弱地方权力，集权于中央，基本目的是内重外轻，强干弱枝，使中央保持足以支配地方的实力，防止地方反叛割据。但是，对地方官府权力削夺过多，势必使地方过分衰弱。以宋代为例，赵匡胤兄弟惩唐五代之极弊，收揽藩镇之权归于中央，一兵之籍，一财之源，一地之守，皆朝廷掌握。“铢分以上悉总于朝，上独专操制之劳”。地方一无兵权，二无财权，荒年无法自行赈济，造成流民反乱。辽、金异族入侵，无力组织抵御，“坐视敌人，长驱深入”[9]。最终，强本弱枝之策走向反面，致使本枝皆弱。地方贫弱，反过来招致全国范围的积贫积弱。
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此外，为强化中央集权，宋元明清四王朝在地方官府设置及职权规定等方面，还常常呈现官署级别太多，权限不清之类的状态。秦汉隋唐时期，地方官署多为州郡县三级制或两级制。实践证明：这种设置是比较适宜的。元明清之际，辗转演变为省、道（宣慰司）、府（路）、州、县五级制。“州县之上有府及直辖州，府州以上有两司及守道，司道以上有督抚。凡经五级而政事始达于政府”[10]。地方官署级别过多，叠床架屋，招致行政环节增加和“长吏日多，亲民之官日以卑下”，实际权力越来越小。行政效率和奉职尽力的积极性，也会随之降低。地方官府权限不清，多数表现于中央派出的监督机构。如宋代路转运使、提点刑狱、提举常平、安抚使四司，就兼职甚多，权力交叉。明清总督、巡抚、布政使、按察使等，也时有上下统属关系不甚明确，彼此职事相入相连。尤其是清代的督抚，起初系朝廷派出的大员，负有监督指导一省或数省军事、民政的使命。而后其职能发生转化，逐渐向地方最高军政长官倾斜。朝廷也不得不假以督抚越来越大的权力。这些权力往往与原先的规制不符，因而容易发生督抚与中央各部间的权力分配摩擦。“有时督抚以寻常奏报，遇部驳而格不能行；有时各部以管辖事宜，不奏咨而遂难过问”。“各部用其权以裁制督抚”，使地方“善政几不得举行”。“督抚张其权而轻视各部，又破坏一部之机关，而政令几同于虚设”，致使“事机之贻误实多”。“各部与督抚往往两失其权”[11]。
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