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如后所述，分工细致，职能系统，原本是古代官僚行政管理的一个长处。早在秦汉时期，无论中央或地方官府的层级设置和权限规定，都已经基本系统化和制度化。时至一千多年后的宋元明清四王朝，却为何会在地方官署级别过多和权限不清等方面出现不应有的倒退呢？这的确令人深思。究其原因，或许是中央集权极端化的政治自的，使统治者放弃了理智和以往的成功经验，陷入实用主义和偏颇行为。
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中国古代官僚政治 二、皇帝、官僚间严格的支配与依附关系
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如前所述，皇帝和官僚是古代官僚政治的两个基本因素。皇帝是支配者；官僚是执行者，是具有人格的统治工具。在古代行政管理活动中，皇帝、官僚又始终结成严格的支配与依附的关系。
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皇帝对官僚的支配和主宰，主要表现为皇帝对官员职权的任意予夺和皇帝在行政中的绝对权威。
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历代皇帝均有权把任何官位赐予某人，也可以随时将其褫职。在官员的观念中，任官，是受职于皇帝；领俸，是“食君之禄”；致仕退休，是“致仕者致其事于君”[12]，把官位职事再交还给君主。似乎百官的任职及权力，既由王朝行政体制所决定，又是具有国家主权的皇帝之赋予。官吏所以有权，是皇帝“假权以使”。“假”，借与、暂时给予也。东汉的陈元上疏光武帝刘秀，谈及西汉文帝放手让宰相行政，就称之为“太宗假宰辅之权”[13]。唐朝宦官高力士把权相杨国忠的专擅朝政，也说成是“自陛下以权假宰相，赏罚无章”[14]。明代，皇帝任意予夺官职，登峰造极，甚至认为，“百官之设，所以事我。能事我者，我贤之，不能事我者，我否之”[15]。皇帝按照自己的意志予夺官员的职权，具有绝对的合法性。臣僚食君之禄，必须对君尽忠尽职，否则就被罢官免职，所谓报效国家也就无从谈起。皇帝对官员职位的任意予夺，还使官僚尤其是中枢组织官僚的职权处于不稳定状态。历代王朝，常常由于皇帝私下将宰相之职权授予宫中近侍，而使宰相有名无实。这一点，本书第三章已详细论及。就某一皇帝而言，相权的大小，也往往取决于他“假权”的程度。汉初之皇帝“无为而治”，蜀后主刘禅、明朝万历帝等任由宰相主政，宰相便具有很大权力。皇帝勤政、专制，乾纲独揽，宰辅之臣事事需要请示皇帝，谨听圣裁，宰相的职务便成了辅助皇权行使的事务性工作。皇帝不“假权”，甚至可以把宰辅取消，自行相权。朱元璋曾一度废除丞相，自己代行相职，亲自指挥六部。另外，皇帝对官职的任意予夺，还往往造成“一朝天子一朝臣”，新皇帝继位后，提拔东宫属官及亲信，贬斥前朝权臣、老臣，进而导致朝政的某些变化。
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皇帝在行政中的绝对权威，是指皇权至高无上，“天子之所是，皆是之。天子之所非，皆非之”[16]。皇帝的圣旨就是是非的标准，皇帝对政策、方针的制定及各种事件的处理具有最高也是最终的决定权，臣下必须绝对遵循与服从。另外，朝廷不应也不能设置专门机构及成文法规对皇帝及皇权进行制约。皇帝对其行使皇权所出现的过错不负任何法律责任，皇帝本人也绝不会受到制裁。皇帝独一无二的专制特权与绝对权威，根源于他对国家的私有性主权，这是皇权不受制约、君主要求臣仆绝对服从的合法依据。失去这种私有性主权，一切都无从谈起。皇权的绝对权威而又缺乏制约，是古代君主官僚政治的严重缺陷，如果帝王一意孤行，臣下也无能为力，常常给社会带来巨大的灾难。秦始皇、隋炀帝大兴土木、滥征民役，以严刑峻法对待臣民。臣僚非议，则坑杀之，谏官劝谏，则罢免之，结果只能任其发展，直至百姓被逼上绝路、揭竿而起[17]。那些刚愎自用的皇帝，其行政中的过失，即使未导致王朝的灭亡，也往往是在给国家造成重大损失之后，才得以纠正。明太祖朱元璋大封宗室，以期屏藩朱氏天下长久统治，并堂而皇之地对臣下讲述他的理由：封建之法，“周行之而久远，秦废之而速亡。汉、晋以来，莫不皆然……为长久之计，莫过于此”[18]。山西平遥训导叶伯钜鉴于往代藩乱的教训，上疏尖锐指出，如此逾制分封，数世之后，必将尾大不掉，引发祸患。朱元璋大怒，斥责他是离间皇家骨肉，将其下于刑部监狱。事态的发展，其他朝臣并非没有预料。但是在皇帝的专制淫威之下，无人再敢犯颜抗争。结果，“靖难之变”终于爆发，皇家内部大张挞伐，数十万官军死于是役，无数百姓蒙受灾难。朱元璋的后继者不得不纠正分封之过失，力行削藩。有的皇帝，即使已察觉到言行的错误，但为了维护其天子的神圣与尊严，也是绝不肯公开承认过错的。正因为如此，那些敢于自责、接受臣下批评者，才被誉为“明君”。
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官僚对皇帝的效忠和依附，大体形成于秦汉时期。在此以前，春秋家臣对卿大夫的效忠依附，曾渗入战国初期的君臣关系。例如申不害云：“明君如身，臣如手；君若号，臣如响；君设其本，臣操其末；君治其要，臣行其详；君操其柄，臣事其常。”[19]按照这个说法，官僚不外是从属、依附于君主的忠实工具。不过，当时官僚对君主的效忠和依附，仅仅是一部分人的主张或行为规范。很多人曾对此提出非议。孟子认为，道义应居君臣关系之上，“君之视臣如手足，则臣视君如腹心；君之视臣如犬马，则臣视君如国人；君之视臣如土芥，则臣视君如寇仇”[20]，公开反对把臣当作君主的仆从或奴隶。韩非子则主张，君臣之间没有什么道义可言，而只是利害关系、雇佣关系，“主卖官爵，臣卖智力”[21]，“爱臣太亲，必危其身；人臣太贵，必易主位”[22]，君应运用势、法、术驾驭臣属，制服臣属。申不害、孟轲、韩非三人见解相左，表明战国时期的君臣关系在理论或实践上均呈现多元状态。君臣效忠依附关系，君臣道义关系，君臣利害、雇佣关系等，各言其是，并行不悖。秦始皇创立皇帝制度，运用行政手段确定皇帝的至尊至上，同时又压抑臣僚。“尊君抑臣”[23]，相沿成为后世帝王维护君统的一项法宝。西汉中，董仲舒鼓吹“天人合一”“君权天予”论，皇帝至上，开始被儒家所普遍崇奉和接受。东汉章帝裁定编制的儒家经学大观《白虎通义》，又正式将“君为臣纲”列为三纲六纪之首。以此为标志，古代官僚对皇帝的效忠依附，开始成为官方认定的正统的君臣关系。雇佣说、道义说等，则渐渐被遗弃或否定。这种效忠依附关系，还将封建家长制、主奴制等传统因素，不同程度地渗入其内，糅合其中。司马光说：“父之命，子不敢违，君之言，臣不敢违。父曰前，子不敢不前；父曰止，子不敢不止。臣之于君亦然。”[24]这明显是把孝顺之道糅入了君臣政治关系。难怪有些场合皇帝也被称作官僚们的“君父”。五代后梁宰相敬翔对皇帝说：“臣受国恩……虽名宰相，实朱氏老奴耳，事陛下如郎君。”[25]历代不少臣僚常以皇帝的鹰犬自喻，或以替皇帝“效犬马之劳”为荣。清代满族官僚又自称是皇帝的“奴才”。此又系奴隶制旧习。由于家长制、奴隶制残余糅入君臣关系，在家事父以孝，在朝事君以忠，成为大多数官僚士大夫一致的时尚和行为准则，还讲究“臣之事君，有死无贰”[26]之类的臣节。于是，宋明以降一幕幕伏阙死谏，心甘情愿被皇帝诬杀枉杀的愚忠悲剧相继出现了。这些被杀官僚既是以身殉国，也是以身殉君。对臣下而言，忠于国家，必须忠于君主。精忠报国，离不开忠臣的原则。即使是昏庸之君，也要对他效忠，只能辅佐他，对他规谏，使其改过从善。为了规谏君主而被杀被害，身虽死，而臣节可全，英名可垂青史册。超越这一范围，反对君主，更换君主，就失去了为臣之道，国法难容，天理难容。明乎此，海瑞上疏指斥嘉靖皇帝荒废朝政，昏庸无道，被逮入天牢十月之久，昼夜榜讯，几乎被害；而当嘉靖帝宾天之讯传至牢狱，海瑞竟“陨绝于地，终夜哭不绝声”[27]，就是完全可以理解的了。
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值得注意的是，法定礼仪对保护和维持皇帝、官僚间支配与依附的关系发挥了相当大的作用。前面我们谈到的御用公文制、庆贺表章制、避圣讳制以及朝仪制度、郊祀庙祭制、尊号谥号制、皇帝陵寝制等，无一不贯穿着尊君抑臣、堂廉相隔的寓意。身临上述礼仪之中，跪伏于丹墀之下的众臣僚，油然“诚惶诚恐”，战战兢兢，感到皇帝主宰天下，至高无上，感到自己渺小可怜，微不足道。尊君抑臣之类的规制礼仪，直接目的之一就是钝化和削弱官僚的独立人格。独立人格丧失大半，官僚自然会无条件地效忠和依附于主宰者皇帝了。
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皇帝、官僚间支配与依附的关系，还具有较强的排他性，即只允许官僚依附于皇帝一人，不允许依附和效忠于其直接上司或皇室宗亲。否则就会被斥为结党构逆等罪名，处以严刑。诚然，这仅是见于国家典制的规定。在官场实际活动中，下级官吏与上司之间有时也会结为某种程度的私人依附关系。例如唐科举入仕官僚中的门生与座主，历代朋党中的一般成员与党魁，清代的投拜门生和“抽丰”陋习等。这种状况是官僚内部的等级秩序、行政统属以及官吏选举等复杂因素所造成的，很难避免。对此，朝廷通常是严格禁止和打击的。宋代曾废除“公荐”和“纳公卷”，施行“糊名”“誊录”“锁院”等，以祛门生、座主之弊[28]。明崇祯帝又“钦定逆案”，颁告天下，铲除阉党，严禁官僚党附派别、分立门户及互相攻讦[29]。清雍正帝则利用田文镜等亲信，严厉打击科甲师生同年结党袒护之风，惩办科甲领袖李绂、杨名时等[30]。可见，下级官吏对上司的正常关系，应只限于行政统属所规定的上、下级号令服从。至于某种场合下存在的私人依附，并不合法，通常要受到官僚对皇帝依附效忠关系的强烈排斥。按照国家典制，大小官僚只有一个效忠或依附的对象，那就是皇帝。任何高级官员不得僭取这种独有的地位。
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中国古代官僚政治 三、通过官僚内部的分权制衡强化皇帝独裁专制
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中国古代官僚政治形成之际，“以权力制约权力”的政治学理论尚未正式问世。然而，古代官僚行政活动中运用分权制衡原理，却是相当广泛的。
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官僚内部的分权制衡，首先表现于行政和军事分别由文职、武职官僚担任。春秋时期，文武不分职，诸侯国之相，统一掌管全国行政、军事大权。战国时，诸侯国普遍实行相、将分职。相掌行政，将总军事。秦汉以后，沿袭其制，率以宰相掌行政，太尉（或枢密院及兵部等）掌武事。地方官府也接受东汉末军阀混战、唐藩镇割据等教训，长期实行兵民二柄不得专于一官的制度，即使是少数民族所建元、清二王朝，也不例外。“官分文武，惟王之二术也”[31]。文武分职，既可削弱中央或地方官府高级官员的权力，又能使文官武将之间互相牵制，达到官僚间权力的相对平衡，以便于皇帝的居上控驭。
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官僚内部的分权制衡，还表现在同一职事交给若干机构或官员，共同办理。如第三、四章所言，魏晋南北朝时期朝廷宰相事权，由中书、门下、尚书三省协同行使。隋唐又进一步完善为中书省拟旨，门下省审核，尚书省执行的分工协作体制。宋元之际三省制消亡，仍沿袭群相旧例，设丞相、平章、参政、左丞、右丞等多名官员，会议处理朝廷机务。另外，历代宰相变更过渡之际，新旧宰相中枢组织之间也常有分权制衡的情况。元行省、路、府、州县多员长官、正官圆署会议和宋代知州、通判同署州事等，则是地方官府同一职事范围内的分权。
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官僚内部的分权制衡，可以遏制官吏滥用权力，防止某些职官权力过分膨胀。尤其是新、旧朝廷中枢组织之间，或群体宰相范围内的分权制衡，是帝制国家重要的行政管理原则之一。它可以用分割相权的方式，把相权对皇权的威胁限制到最低的程度。地方官府也由于某些分权制衡措施，大体上杜绝或减轻了专制一方，与中央分庭抗礼等现象。然而，实行分权制衡，常常多设官府及官员，造成机构重叠、人浮于事，行政环节增加，行政效率低下等副效应。例如，清代宰相废止，充当朝廷行政中枢的御用秘书班子，分为军机处和内阁内外两部分。“对于上则仅备顾问，对于下则未受责成”，实际职权仅相当于西方的“枢密顾问院”。六部分立，其上没有统辖机关，没有合议制。尚书、侍郎直接对皇帝负责，无疑便于皇帝控制。但“各部相离，毫无联络，彼此政策平时既未尝与闻”，“素不相谋”，“各不相顾，机关阻遏，名实俱乖”，“遇事或转相矛盾”[32]。这的确是中枢宰相权分割和六部分立制衡，所带来的弊病。至于各部内尚书设满、汉二员，侍郎设满、汉四员，尚书、侍郎均为“堂官”，职权地位不分主次，几乎平等。另加管部亲王、大学士，又构成每部内六七位长官并立秉政，不相上下的局面。这种分权制衡，可谓极端化，明显违背行政管理中长官事权归一的普遍原则。其结果，“绝无分劳赴功之效，惟有推诿牵掣之能。官制之弊，莫此为甚”[33]。另外中央和地方各级官府的起用佐贰属吏的权力，历代大都被朝廷分割出来，统一集中于六部之首的吏部。它有利于加强中央集权和皇帝专制，却不符合现代官府自行考试拨人，自行惩戒免除，选择明悉，易于得人的原则。
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还应该看到，上述分权制衡，与现代权力制约权力的原理有所不同。首先是适用范围有限。它不是整个国家政权范围内的分权制衡，只局限于官僚内部。其次，它的宗旨仅是为了防止官僚滥用权力。对凌驾于官僚机器之上的皇帝权力，不仅没有去分割限制，官僚内部的分权制衡的缘起和结果，也主要是为了便于皇帝控制，便于扩大和伸张皇权。换句话说，官僚内部的分权制衡某种意义上充当了皇帝独裁的工具。正是由于官僚内部一系列的分权制衡措施，才进一步加强了皇帝的独裁专制。
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秦汉以降，皇帝独裁专制，总的来说呈现逐步上升趋势。皇帝权力不受约束，不受监督，不可分割，不可僭越。皇帝“独制四海之内”[34]，“久处尊位，长执重势”，“能独断而审督责”[35]，能涵盖一切，裁决一切，渗透一切。关于这方面的内容，第二章已详细叙述，兹不赘。
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皇帝的极端独裁，还使古代官僚行政活动常常听任来自皇帝个人性格、才能、品质等偶然因素的冲击和影响。
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由于皇位一姓世袭，皇储的选择又不像铨选官僚那样，据其才、德等条件，从众多异姓中“择优”选拔，而是采取嫡长继嗣制，基本固定于某个人。这就使皇权带有极大的偶然性，皇帝年龄的大小、素质的优劣以及性格等等，都是造成这种偶然性的因素。按照这些因素的不同，中国历代王朝的三百多名皇帝大致可分为以下几种类型：庸碌类、精干类、幼稚类、痴呆类、昏庸类、勤政类、荒淫类。上文已经说过，由于皇帝从一姓中选择，而且基本固定于某人，所以其优选系数极小，就其素质而言，与“优选”的官僚相比，其一般特征必然是平庸。历史上虽然出现过一些精明强干的帝王，但这类“精干类”皇帝多属开国之时的第一、二代君王，如秦始皇、汉高祖、汉光武帝，唐朝的李渊、李世民，宋朝的赵匡胤、赵光义，明朝的朱元璋、朱棣等等。他们是在逐鹿中原的过程中涌现出的佼佼者。而后嗣帝王，则平庸之辈居多，甚至出现秦二世、汉成帝、汉哀帝、蜀后主阿斗、宋理宗等昏庸者，以及晋惠帝一类的白痴。中国历代王朝，奸佞当权、朝纲败坏一般出现在王朝中期以后，而且屡见不鲜，与这一时期那些平庸低能、昏庸而不能明辨是非的帝王在位有一定关系。幼稚类的娃娃皇帝，在中国历代王朝中也屡次出现，其中又以东汉最多。东汉一代共有十三个皇帝，娃娃皇帝就占了六个。荒淫类的皇帝，从秦到明，几乎无朝不有，其中明代，自英宗以后的十一个皇帝，除去弘治、崇祯之外，大多可以归入荒淫类。皇帝幼小，或者荒政，皇权便常常处于游离状态，不仅容易导致皇亲与外戚的擅权乱政，而且奸佞、宦官也得以假皇权而肆虐，挟制朝官。明代所以会出现宦官之祸，就是因为那些荒怠朝政的帝王，连寥寥几笔“批红”都懒得动手，而委托宦官。宦官借此而得以行使皇权。就连一介武夫江彬、流氓式的人物钱能之辈，也因得到皇帝的宠信，而假传圣旨，为所欲为。
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皇权的偶然性，造成王朝政治极不规则的变化与动荡，国家的命运也因之而带有极大的偶然性。隋文帝可算作是精干勤政类的君主，其在位期间勤求治理，经济发展，“府库盈溢”，“甲兵强锐”，南北统一，政治稳定。可是，皇位传到荒淫暴戾的炀帝之手，强盛的隋王朝迅速江河日下。由于炀帝骄奢淫逸、滥役民力、穷兵黩武，而且残暴刚愎，仅数年之后，便朝政日非、军疲民惫、矛盾激化，天下大乱，终与秦一样，二世而亡。明朝中期也有类似情况，孝宗励精图治，呈现“弘治中兴”的局面。荒淫的武宗继位后，只知巡游作乐，昏庸而又不理朝政，被宦官、武夫玩弄于掌股之中，奸佞当政、朝纲大坏，结果使中兴之治昙花一现，百姓怨声载道，内乱频仍。清朝的康熙，是一个性格宽厚的皇帝，常以“仁爱”自律、施政，也正是这种性格及其行政作风，放纵了康熙朝后期贪污之风的恶性发展。继位者雍正，则与乃父性格正好相反，以严酷、刻薄、寡恩著称。这种性格，给他的施政打下了深深的烙印。上台以后，便雷厉风行地对贪污、亏空钱粮的官员实行严厉的打击。大批官员因此而被抄家、流放、监禁，甚至杀头，家属没为官奴。凡被查出者，毫不留情，终使侵贪之风得到有效的遏止。虽然这一政策的实施也是形势之所迫，但两朝施政的不同结果，确与两位皇帝的性格有很大关系。晋武帝在位时，三分甫归一统，西晋王朝正值方兴未艾。不想只因皇储是个白痴，继位之后，皇后、太后之外戚即争相揽权，宗王于地方叛乱，以致国势日衰，边族乘机南扰，晋室南逃，南北分裂。以上只不过是几个较为明显的事例。中国历代王朝自秦至清，共有三百多名皇帝，这些皇帝每当易位之时，便因年龄、素质、性格等等因素，而引起皇权行使上的变化，进而影响到朝政变化。皇权的这种偶然性及行使上的变幻性，是帝制官僚政治及国家机器运转过程中，不可忽视的现象。
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