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官僚内部的分权制衡，首先表现于行政和军事分别由文职、武职官僚担任。春秋时期，文武不分职，诸侯国之相，统一掌管全国行政、军事大权。战国时，诸侯国普遍实行相、将分职。相掌行政，将总军事。秦汉以后，沿袭其制，率以宰相掌行政，太尉（或枢密院及兵部等）掌武事。地方官府也接受东汉末军阀混战、唐藩镇割据等教训，长期实行兵民二柄不得专于一官的制度，即使是少数民族所建元、清二王朝，也不例外。“官分文武，惟王之二术也”[31]。文武分职，既可削弱中央或地方官府高级官员的权力，又能使文官武将之间互相牵制，达到官僚间权力的相对平衡，以便于皇帝的居上控驭。
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官僚内部的分权制衡，还表现在同一职事交给若干机构或官员，共同办理。如第三、四章所言，魏晋南北朝时期朝廷宰相事权，由中书、门下、尚书三省协同行使。隋唐又进一步完善为中书省拟旨，门下省审核，尚书省执行的分工协作体制。宋元之际三省制消亡，仍沿袭群相旧例，设丞相、平章、参政、左丞、右丞等多名官员，会议处理朝廷机务。另外，历代宰相变更过渡之际，新旧宰相中枢组织之间也常有分权制衡的情况。元行省、路、府、州县多员长官、正官圆署会议和宋代知州、通判同署州事等，则是地方官府同一职事范围内的分权。
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官僚内部的分权制衡，可以遏制官吏滥用权力，防止某些职官权力过分膨胀。尤其是新、旧朝廷中枢组织之间，或群体宰相范围内的分权制衡，是帝制国家重要的行政管理原则之一。它可以用分割相权的方式，把相权对皇权的威胁限制到最低的程度。地方官府也由于某些分权制衡措施，大体上杜绝或减轻了专制一方，与中央分庭抗礼等现象。然而，实行分权制衡，常常多设官府及官员，造成机构重叠、人浮于事，行政环节增加，行政效率低下等副效应。例如，清代宰相废止，充当朝廷行政中枢的御用秘书班子，分为军机处和内阁内外两部分。“对于上则仅备顾问，对于下则未受责成”，实际职权仅相当于西方的“枢密顾问院”。六部分立，其上没有统辖机关，没有合议制。尚书、侍郎直接对皇帝负责，无疑便于皇帝控制。但“各部相离，毫无联络，彼此政策平时既未尝与闻”，“素不相谋”，“各不相顾，机关阻遏，名实俱乖”，“遇事或转相矛盾”[32]。这的确是中枢宰相权分割和六部分立制衡，所带来的弊病。至于各部内尚书设满、汉二员，侍郎设满、汉四员，尚书、侍郎均为“堂官”，职权地位不分主次，几乎平等。另加管部亲王、大学士，又构成每部内六七位长官并立秉政，不相上下的局面。这种分权制衡，可谓极端化，明显违背行政管理中长官事权归一的普遍原则。其结果，“绝无分劳赴功之效，惟有推诿牵掣之能。官制之弊，莫此为甚”[33]。另外中央和地方各级官府的起用佐贰属吏的权力，历代大都被朝廷分割出来，统一集中于六部之首的吏部。它有利于加强中央集权和皇帝专制，却不符合现代官府自行考试拨人，自行惩戒免除，选择明悉，易于得人的原则。
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还应该看到，上述分权制衡，与现代权力制约权力的原理有所不同。首先是适用范围有限。它不是整个国家政权范围内的分权制衡，只局限于官僚内部。其次，它的宗旨仅是为了防止官僚滥用权力。对凌驾于官僚机器之上的皇帝权力，不仅没有去分割限制，官僚内部的分权制衡的缘起和结果，也主要是为了便于皇帝控制，便于扩大和伸张皇权。换句话说，官僚内部的分权制衡某种意义上充当了皇帝独裁的工具。正是由于官僚内部一系列的分权制衡措施，才进一步加强了皇帝的独裁专制。
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秦汉以降，皇帝独裁专制，总的来说呈现逐步上升趋势。皇帝权力不受约束，不受监督，不可分割，不可僭越。皇帝“独制四海之内”[34]，“久处尊位，长执重势”，“能独断而审督责”[35]，能涵盖一切，裁决一切，渗透一切。关于这方面的内容，第二章已详细叙述，兹不赘。
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皇帝的极端独裁，还使古代官僚行政活动常常听任来自皇帝个人性格、才能、品质等偶然因素的冲击和影响。
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由于皇位一姓世袭，皇储的选择又不像铨选官僚那样，据其才、德等条件，从众多异姓中“择优”选拔，而是采取嫡长继嗣制，基本固定于某个人。这就使皇权带有极大的偶然性，皇帝年龄的大小、素质的优劣以及性格等等，都是造成这种偶然性的因素。按照这些因素的不同，中国历代王朝的三百多名皇帝大致可分为以下几种类型：庸碌类、精干类、幼稚类、痴呆类、昏庸类、勤政类、荒淫类。上文已经说过，由于皇帝从一姓中选择，而且基本固定于某人，所以其优选系数极小，就其素质而言，与“优选”的官僚相比，其一般特征必然是平庸。历史上虽然出现过一些精明强干的帝王，但这类“精干类”皇帝多属开国之时的第一、二代君王，如秦始皇、汉高祖、汉光武帝，唐朝的李渊、李世民，宋朝的赵匡胤、赵光义，明朝的朱元璋、朱棣等等。他们是在逐鹿中原的过程中涌现出的佼佼者。而后嗣帝王，则平庸之辈居多，甚至出现秦二世、汉成帝、汉哀帝、蜀后主阿斗、宋理宗等昏庸者，以及晋惠帝一类的白痴。中国历代王朝，奸佞当权、朝纲败坏一般出现在王朝中期以后，而且屡见不鲜，与这一时期那些平庸低能、昏庸而不能明辨是非的帝王在位有一定关系。幼稚类的娃娃皇帝，在中国历代王朝中也屡次出现，其中又以东汉最多。东汉一代共有十三个皇帝，娃娃皇帝就占了六个。荒淫类的皇帝，从秦到明，几乎无朝不有，其中明代，自英宗以后的十一个皇帝，除去弘治、崇祯之外，大多可以归入荒淫类。皇帝幼小，或者荒政，皇权便常常处于游离状态，不仅容易导致皇亲与外戚的擅权乱政，而且奸佞、宦官也得以假皇权而肆虐，挟制朝官。明代所以会出现宦官之祸，就是因为那些荒怠朝政的帝王，连寥寥几笔“批红”都懒得动手，而委托宦官。宦官借此而得以行使皇权。就连一介武夫江彬、流氓式的人物钱能之辈，也因得到皇帝的宠信，而假传圣旨，为所欲为。
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皇权的偶然性，造成王朝政治极不规则的变化与动荡，国家的命运也因之而带有极大的偶然性。隋文帝可算作是精干勤政类的君主，其在位期间勤求治理，经济发展，“府库盈溢”，“甲兵强锐”，南北统一，政治稳定。可是，皇位传到荒淫暴戾的炀帝之手，强盛的隋王朝迅速江河日下。由于炀帝骄奢淫逸、滥役民力、穷兵黩武，而且残暴刚愎，仅数年之后，便朝政日非、军疲民惫、矛盾激化，天下大乱，终与秦一样，二世而亡。明朝中期也有类似情况，孝宗励精图治，呈现“弘治中兴”的局面。荒淫的武宗继位后，只知巡游作乐，昏庸而又不理朝政，被宦官、武夫玩弄于掌股之中，奸佞当政、朝纲大坏，结果使中兴之治昙花一现，百姓怨声载道，内乱频仍。清朝的康熙，是一个性格宽厚的皇帝，常以“仁爱”自律、施政，也正是这种性格及其行政作风，放纵了康熙朝后期贪污之风的恶性发展。继位者雍正，则与乃父性格正好相反，以严酷、刻薄、寡恩著称。这种性格，给他的施政打下了深深的烙印。上台以后，便雷厉风行地对贪污、亏空钱粮的官员实行严厉的打击。大批官员因此而被抄家、流放、监禁，甚至杀头，家属没为官奴。凡被查出者，毫不留情，终使侵贪之风得到有效的遏止。虽然这一政策的实施也是形势之所迫，但两朝施政的不同结果，确与两位皇帝的性格有很大关系。晋武帝在位时，三分甫归一统，西晋王朝正值方兴未艾。不想只因皇储是个白痴，继位之后，皇后、太后之外戚即争相揽权，宗王于地方叛乱，以致国势日衰，边族乘机南扰，晋室南逃，南北分裂。以上只不过是几个较为明显的事例。中国历代王朝自秦至清，共有三百多名皇帝，这些皇帝每当易位之时，便因年龄、素质、性格等等因素，而引起皇权行使上的变化，进而影响到朝政变化。皇权的这种偶然性及行使上的变幻性，是帝制官僚政治及国家机器运转过程中，不可忽视的现象。
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中国古代官僚政治 四、人治与法治的主辅结合
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下面，我们继续讨论古代官僚行政管理的法律原则，即人治与法治的问题。
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人治与法治，是两个相互排斥的范畴。简而言之，人治，指依靠统治者个人的才能、品德及理念判断，来实施行政权力。法治，指依据法律治理国家，法律高于一切，支配一切，法律限制或规范一切行政活动。
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早在春秋战国时期，围绕着人治与法治，儒家和法家曾进行过激烈的争论。《礼记·中庸》曰：“文武之政，布在方策。其人存，则其政举；其人亡，则其政息”，主张人是治国之本，天下治乱安危，关键在于有无贤人，而不是法律等。荀子认为：“有治人，无治法”；“法不能独立，类不能自行；得其人则存，失其人则亡。法者，治之端也；君子者，法之原也”[36]。法固然重要，但人的作用又是决定性的。人应是支配法律和政策的主体。韩非子继承和发展了李悝、商鞅等人的思想，提出了包括法、术、势在内的系统的法治学说，认为，法是代表统治者意志的政策法令；术是任免、考核、赏罚各级官吏的手段、方法；势是君主的地位和权力。所谓法治，就是“以法治国”。法律应统一、稳定、明确而公开化，应通过严明刑赏来执行法律，主张“以法为教”，“上法而不上贤”，用法律统一人们的思想，节制人们的言行[37]。法家在鼓吹以法治国的同时，又尊崇君主独裁专制，故与现代法治存在本质的差别。按照法家学说实施的法治，不是法律高于一切、支配一切，不是以法律限制和规范一切行政活动为内容的现代法治，而只是君主专制主义的法治。儒家的人治观与法家的法治观，或崇王道，或崇霸道，或崇礼义，或崇刑罚，冰炭不相容。但在尊崇圣人或尊崇专制君主方面，又异曲同工，十分相似。因而，当古代官僚政治形成，并在秦汉王朝全面推行之际，儒家的人治思想与法家的法治思想，就逐渐相互渗透，相互融合。东汉末思想家王符既提倡“国以贤兴”“尊贤任能”，又强调“明法禁”，“法令赏罚者，诚治乱之枢机也，不可不严行也”[38]。显然，在王符的学说中，儒家的人治与法家的法治已部分地合流为一了。在此前后，这两种相互对立又相互融合的思想，对官僚行政管理实践所遵循的法律原则——人治与法治的主辅结合，发生了相当大的影响。
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秦汉至明清的统治者依照先秦法家勾画的蓝图，相继制定了一整套法律。如秦代编制的以轻罪重罚、繁密苛酷为特色的《秦律》，汉初萧何编制的包括律（法律）、令（诏令）、科（事条）、比（类例）的《汉律》九章，西晋颁布的文字简约、“礼律并重”的《晋律》二十篇，隋文帝编制的《开皇律》十二卷，唐太宗父子编制的条文精要、量刑平允，且有详细疏议解释的《唐律》十二篇。而后，又有《宋刑统》十二篇、《大明律》三十卷、《大清律》四十七卷等陆续问世[39]。在官吏行政管理方面，历代又有专门的《违制律》《职制律》《吏律》等篇条。唐宋以后还颁布了行政法规《唐六典》《淳熙条法事类》《明会典》《清会典》等。上述法典律令的陆续颁布，规定了一个较系统而严密的治国治民治吏的法律体系，成为历代政治、经济、文化等活动的基本规范。在这个意义上，秦汉以降的历代王朝似乎应该是“以法治国”了。
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事实却不尽然。由于古代法律本身的专制主义性质和内容，由于执行过程中的各种复杂情况，历代成百上千言的律条，并没有带来一个完全的法治社会。相反，人治在每个王朝都相当盛行，俯拾皆是。从理论意义上说，古代法治不能与现代法治同日而语，带有很大的历史局限。现代法治以法律至高无上，法律面前人人平等为基本准则，凭借立法、司法、行政三权分立来实施法治。古代法律之上还有个专制皇帝。在法律面前，皇帝、官僚、庶民极不平等。因此，即使历代统治者大体用先秦法家学说构建一个法治秩序，它也不可能是现代意义上的法治，而只能是法治与人治的结合。
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首先，历代的立法、司法、行政三权始终没有彼此独立。相反，最高立法权、司法权、行政权却统统集中于皇帝一身，由皇帝个人垄断。
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皇帝行使最高立法权、司法权、行政权时，带有很大的随意性。
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在律、令、格、式、敕等诸法律形式中，律是处理狱案的最基本的法律条文。但皇帝又随时可以用诏令设立、废更律条。正如西汉酷吏杜周所言：“三尺安出哉？前主所是著为律，后主所是疏为令，当时为是，何古之法乎？”[40]法律皆出于皇帝个人的意志或任情判断，又依在位皇帝的诏令作为最新立法标准而随时变更。这就不能不使法律的客观性和社会适应性受到损害，不能不使法律的公正、严肃、稳定等性质不断丧失，进而沦为由专制君主任意摆弄，为其独裁统治服务的工具。黑格尔在批评中国古代法律时说：“它们不是法律，反倒简直是压制法律的东西。”[41]古代法律之所以发生上述性质上的扭曲，之所以与现代法律精神格格不入，与专制君主垄断立法权，随心所欲地更定法律条文大有关系。
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皇帝在司法、行政方面的随意性，更为常见。尽管古代法律都是皇帝（包括列祖列宗及在位皇帝）颁定的，平时处理行政事务或狱案时，皇帝遵循与否，执行与否，就要看皇帝本人的意愿或个性了。例如，汉文帝御驾经过中渭桥。突然，有人从桥下疾跑上来，惊吓了乘舆马匹。文帝下令御前骑兵逮捕了那个人，交给掌管司法的廷尉张释之审问治罪。张释之根据犯人无意冲撞圣驾的实际情况，上奏欲处以罚金。文帝大怒，质问道：“此人惊吓了我的马匹，幸亏马性情柔和，否则一定会伤害我的。廷尉为何只是罚金了事呢？”张释之回答：“法律是皇帝与天下所公共的。现在法律如此规定，法外加重处置，就会使法律失信于民。倘若当时陛下杀掉这个人，也是可以的。现在交给廷尉处理，一旦量刑处罚不公平，全国司法官吏都会仿效。那样百姓就不得安宁啦！请陛下详察！”文帝听罢，思考好久，才勉强听从张释之的意见[42]。汉文帝是著名的贤明皇帝。对无意冲撞圣驾的小民，起初，他本想在法律规定之外，任情行事，加重治罪。只是因为廷尉张释之据律力争，晓以情理利害，才放弃己见，遵照律条处理。这件事一直被后世士大夫所赞誉，并被当作皇帝及执法大臣严格守法的楷模，流传效仿。不过，既然是楷模，想必是难得见到的特殊事例。一般皇帝实际上也很难如此行事。相反，官僚依法比律办理狱案或政事，临时受到皇帝下达的诏旨干预，而不得不弃法律从诏旨之类的情况，更是司空见惯。历代皇帝处理司法、行政事务时的随意性，经常表现为法外行旨，任情处置。例如，隋文帝杨坚实现南北统一，革新建树颇多，但法律之外滥用权力，又是较突出的。他刚颁布《开皇律》不久，却自乱其法，“盗边粮者，一升已上皆死，家口没官”；“盗一钱已上皆弃市”，甚至“三人同窃一瓜，事发即时行决”。晚年的文帝更是“喜怒不恒，不复依准科律”[43]。由于皇帝个人频繁法外行事，率先践踏以往颁布的法律，法律尊严无从谈起。上有所好，下必甚焉。不少官员曲意逢迎，“不循三尺法，专以人主意指为狱”[44]，原有法律几乎成了具文。
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概言之，皇帝在立法、司法、行政方面的恣意妄为，可以称为古代官僚行政管理中最大的人治。
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其次，古代司法与行政合一，官吏拥有解释法律和执行法律的较充分权力。官吏行使权力，只向皇帝和上司负责，不受民众或舆论的监督。他们能否奉公执法，忠于职守，主要取决于个人的品质、信念等个性因素。历代官僚执行法律，办理政务，大致分为汉唐之际的循吏、酷吏和宋元以降的清官、赃官等若干种情况。
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循吏的共同特征是：“恤人体国”，“施教导民，上下相合”，“政缓禁止”，“不教而民从其化”[45]。例如，西汉文翁“通《春秋》”，“为蜀郡守，仁爱好教化”，“又修起学官于成都市中”，开“巴蜀好文雅”之风；黄霸“温良有让”，持法“宽和”，“力行教化而后诛罚”，“以外宽内明得吏民心”；朱邑“廉平不苛”，“性公平，不可交以私”；召信成“视民如子”，“勤力有方略，好为民兴利，务在富之”[46]。循吏多半受儒学影响较深，率以“经术润饰吏事”，注重礼义教化，循法而宽和，是以儒术治理政务的典范。
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酷吏，起初是先秦法家以严刑峻法治国治民理论的虔诚奉行者。他们“皆以酷烈为声”。如西汉郅都“独先严酷，致行法不避亲贵，列侯宗室见都侧目而视，号曰苍鹰”；赵禹“为人廉倨”，“舍毋食客”，“务在绝知友宾客之请”，“见文法辄取”，“求官属阴罪”；张汤“舞文巧诋以辅法”，痛绳奸吏；义纵“以鹰击毛挚为治”，“以斩杀缚束为务”。酷吏之中，不乏“据法守正”，廉洁奉公者。如张汤担任御史大夫七年，死后，“家产直不过五百金，皆所得奉赐，无他业”，葬礼甚简薄，“载以牛车，有棺无椁”。同时，很多酷吏并不能一丝不苟地执行法律。上下其手，出入人罪的，也不在少数。如张汤以廷尉治狱，凡皇帝有意治罪的，就交付监史属官“深祸”重罚；凡皇帝有意释免的，就与监史属官轻论其罪。所审讯的若是豪民，必定“舞文巧诋”，利用法令条文为奸作弊，不惜诋毁诬陷。所审讯的若是“下户羸弱”，即便罪犯律条，也要上奏皇帝请求特别开恩释免。杜周则走得更远，“大放[仿]张汤而善候伺，上所欲挤者，因而陷之；上所欲释者，久系待问而微见其冤状”，“专以人主意指为狱”[47]。严延年任涿郡太守，“众人所谓当死者，一朝出之，所谓当生者，诡杀之。吏民莫能测其意深浅，战栗不敢犯禁。按其狱，皆文致不可得反”[48]。此类行径，根本谈不上奉公守法，以法治事，而是任意玩弄文法，践踏法律。至于汉唐间酷吏所创制的“虎穴”[49]“定百脉”“喘不得”“突地吼”“著即承”“失魂胆”“死猪愁”“求即死”“求破家”“狱持”“宿囚”“肉馎饨”等[50]，更是惨绝人寰，令人发指，直接违反国家有关刑罚的法律规定。酷吏的“舞文巧诋”和滥用非法刑具，多是用于皇帝特别下达的“诏狱”重犯，替皇帝惩办违诏失敬、犯上作乱的官僚效劳。所以，往往得到皇帝的纵容和庇护。在这方面，皇帝与酷吏沆瀣一气，共同演出了一幕幕破坏法治秩序的丑剧。
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宋以后的清官，吸收循吏“仁爱好教化”和酷吏“据法守正”等长处，讲究克己奉公，清廉正直和执法严明。例如明代叶宗人任钱塘知县，均平民间徭役，“厨中惟银鱼腊一裹”，时称“钱塘一叶清”[51]。海瑞更是家喻户晓的清官代表。海瑞以举人入仕，先做淳安知县。他克己奉公，清廉正直，严格按法律办事，敢于抗拒达官贵人的恃权害民。总督胡宗宪的儿子携带随从和行李，路经淳安，骚扰驿站，凌辱驿官。海瑞竟命令衙役逮捕了胡公子，并以假冒公子，为非作歹的罪名将其押送给胡总督发落，使胡宗宪暗中叫苦却不敢倚权报复。都御史鄢懋卿行部过境，海瑞又“供具甚薄，抗言邑小，不足容车马”，致使鄢某不得不“敛威”绕道而过。担任南直隶巡抚时，海瑞“锐意兴革”，“力摧豪强”，强迫闲居首辅徐玠退出了所占的民田[52]。海瑞不愧是以儒家名教为行为准则，忠君爱民，执法如山的模范官僚。然而，像他这样的官毕竟是极少数。而且，在官场内海瑞是孤立的，有争议的。至于和清官对称的贪官赃官，都是只认钱财，无视法纪。当他们获取贿赂时，就可以出卖法律，枉法行事。关于这方面的情况，第六章已详细言及，兹不赘。
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