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循吏、酷吏、清官、赃官，四者相间并存，以及循吏、清官凤毛麟角，贪官赃官车载斗量，均是古代官僚行政管理没有形成名符其实的法治秩序的产物。他们或以儒家仁义教化施政，或以严刑峻法临民，或不顾廉耻，贪墨营私，遂使古代官僚行政管理具体执行政务的过程，常常系于偶然性。当官吏清廉干练、克己奉公、执法严明时，则政务有成，百姓安宁；当官吏贪墨营私、舞文弄法时，则政务混乱，百姓遭殃。这种现象又可以称为皇帝人治之外的另一种更普遍、更常见的人治。儒家所云：“人存政举，人亡政息”，“得人者昌，失人者亡”的人治说，的确在这里得到了有力的验证。
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如前所述，历代法律中《违制律》《职制律》《吏律》等，是专门针对官僚而规定的。从贡举非人、稽误文书、泄漏机密，到贪赃枉法、出入人罪、玩忽职守等，都有成百上千的律条。这似乎是将官僚行政活动纳入国家法治轨道的重要措施。但它的宗旨是“明主治吏不治民”，主要是用于惩治官僚。对皇帝，则毫无约束力。相反，还规定了许多保护皇帝特权的条文。所以，古代法律中《官律》《职制律》等条文规定也是不平等的。在执行上述《违制律》《职制律》等的过程中，专职监察官发挥着重要作用。问题在于：监察官对文武百官的纠劾，乃是一种“官管官”，难免受皇帝意旨及官场人情世故等影响。纠劾审查的结果，最后大都要上报皇帝，听候圣裁（详见第六章）。到头来，仍可以归结到人治范畴里。宋元以降，针对官员的文案管理越来越严格。无论是中央各部院监，或是地方各级官府，处理政务必须依据案例。否则就是违错，就要受惩罚（详见第七章）。这也可以算作官僚政务管理方面实行法治的表现之一。然而，日臻严密的文案制度，主要是为了防止官员专擅投机，是为了最终实现皇帝的集权专制。由于官僚处理政务必须依原有的文牍案例为标准，负责检阅文牍案例的胥吏、幕僚遂成为官场上举足轻重的角色。他们或可以凭借朝廷的案牍规则，挟制欺凌长官，或可以利用涂改、粘结、假造等技术手段，为长官遮掩过失，蒙骗朝廷（详见第八章）。在这个意义上，重在“治吏”的某些法治措施，又在胥吏等环节上重新偏向人治了。
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总而言之，古代官僚行政管理的法律原则，是以人治为主，法治为辅。或者说是形式上的法治，本质上的人治。它为官僚行政活动的秩序化、制度化提供了有限的法律保障，同时因其人治所占的比重较大，法治又不是现代意义上的法治，遂经常造成古代行政管理中有法不依、因人废法、任人不任法、法律形同虚设等不良后果。
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中国古代官僚政治 五、官吏管理的成熟严密及局限性
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官吏管理，是古代行政管理中的重要组成部分。它的主要目标是，实施官吏的更新、激励、监控诸机制，保持行政管理执行者的良好素质和正常功用。秦汉以降，官吏管理被纳入了制度化和法律化的轨道。每个王朝几乎都在官吏管理方面因时制宜，相机变通，使之日臻成熟严密。
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古代官僚政治条件下的官吏管理，有如下建树或长处：
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第一，分工细致，职能系统。
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历代中央到地方官府的建置结构，体现了分工细致、职能系统等特色。中央官府内，有协助皇帝决策的中枢组织，又有各种政务管理机构，另设负责咨议、监察及皇室事务管理的衙署。地方官府通常设郡县或府州县若干级，另有朝廷派出的行政监督机构或大员。每级官府又有行政、军事的分职，以及专掌财政、司法、捕盗等属官。上述官府，分工层次清晰，职责划分详明，既有同级官府内各部门间的分工，又有各级官府上下相应的设置，互相连接，各有所司，共同构成一个严密而稳定的权力运作机体。发达的分工和职官系统构建，标志着政府体制的完善，有利于行政效能的充分发挥。
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第二，官吏选拔尚贤能，重考试。
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古代官僚政治形成伊始，官吏选拔就摒弃了“亲贵合一”“尊尊亲亲”的宗法原则，广开选官途径。如第五章所述，秦汉至明清的官吏选拔方式，大体有察举、荐举、征辟、科举、恩荫、赀选等。其中虽有一些优待士族富豪的规定，执行过程中也不乏种种缺陷，但尚贤能，重考试的原则，多数情况下颇受重视。察举、荐举、征辟等所选取的对象，都要求是贤德才能者。科举更是分科选试，不论门第高低和资产贫富，贵贱皆收，实行较大程度上的智能竞争。他如“糊名”“誊录”“锁院”等科场规则，又是确保相对公平竞争，扩大开放性的有力措施。这就为地主阶级各阶层人士敞开了官场门户，不断吸收一批又一批的较优秀人才进入官僚队伍。尚贤能，重考试的原则，对于优化职业官僚的人员构成和提高其能力素养，都是有裨益的。经过考试获得做官资格，是一项颇有意义的创造，至今仍在现代文官制度中被沿用。
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第三，考课迁调的制度化。
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如第六章所言，对官吏的行政业绩进行考察督课，并给予相应的奖惩，已成为秦汉至明清的固定制度。历代考课不仅有道德、才能、劳绩、年龄等方面的标准，而且有逐级考核，上计评议等具体实施办法及主管机关。政绩考课与行政予夺相结合，能够增强行政统属机能，有利于维护良好的行政秩序。官吏的定期迁调及回避等规则（包括避亲、避籍、避嫌、社会关系回避、特定职务回避等），则能够让职业官僚适当回避本籍和亲属，在不同地区或部门流动任职，藉以防止职业官僚与地方或私人势力勾结。
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第四，实行专职行政监察，整饬吏治。
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如第六章所言，监察官自成系统，独立实施行政监察，是古代官吏管理中的一项独特机制。监察官以监督百司、纠劾不法、审覆政刑为主要职能，“阴希帝指”，直接听命和依附于皇帝[53]。专职监察作为一种行政监控，对维护王朝纲纪和国家利益，整饬吏治，对于皇帝控制内外官僚等，均发挥了重要作用。
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古代官吏管理的成熟严密，是帝制官僚政治长期发展、不断完善自身的结果。两千年来，王朝更替，沧桑变迁。然而，古代官僚政治却能够在包括少数民族政权在内的所有传统王朝中，长期保持自己的主体地位。这与官吏管理方面的成熟和严密，不能说没有某种因果联系。正是由于在官吏分工建置、官员选拔、考课迁调、专职监察等方面的长足进步和发达，古代官僚政治才具备了较强的自我调节机能和较好的对外适应能力，才能基本胜任社会赋予的各项行政管理职能。需要指出的是，古代官吏管理方面的高度成熟严密，是有其特定目的和宗旨的。那就是：便于皇帝对官僚机器的有效控制；保证官僚对专制皇帝的向心力和忠诚，防止其犯上作乱；保持官僚之间财产、权力分配的某种平衡和稳定……服务于上述目的和宗旨的官吏管理，带有明显的缺陷。比如，历代选官中因荫叙、保举入仕者，叨冒冗滥尤多；号称选举正途的科举，也有所学非所用，所试难取真才等痼疾；宋元以降盛行的回避迁调制，又会产生朝拜而夕迁，视官舍如传舍，不利于管理职能专门化，不利于官吏建长久之功之类的消极后果。因而，古代官僚政治条件下的官吏管理，不可能根治官吏腐败、效率低下等弊端，也无法遏止官僚统治秩序周期危机的频繁光顾。
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中国古代官僚政治 六、乡里保甲、缙绅士大夫、宗法势力是古代官僚政治社会化的基本手段
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在讨论这个问题以前，需要先搞清什么是政治社会化？什么是官僚政治的社会化？
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所谓政治社会化，是来自政治学、社会学及文化人类学的一个混合词汇。政治社会化，是指政治价值取向、规范、主义、信仰、知识、观念等传播、学习的历程或方式。这种传播和学习，不仅有纵的世代传递，也包括横的人际传播[54]。而古代官僚政治的社会化，又特指官僚政治的标准及信仰的传播和学习历程。通俗地说，就是古代官僚政治是如何深入到百姓的社会生活中，而被百姓世世代代地认同、接受下来的。
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我们认为，古代官僚政治在其实现社会化的过程中，乡里保甲、缙绅士大夫、宗法势力三者从不同角度或层次发挥了重要作用。具体地说，乡里保甲充任其社区实施网络，缙绅士大夫充任其社会依赖集团，宗法势力则是其寻找到的来自传统社会血缘组织的利用力量。
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乡里保甲，是古代县级官府以下的社区组织。无论南北东西，遐迩荒郊，乡里保甲组织都星罗棋布，把士庶百姓一概网罗编制其中。这种分布的普遍性、广泛性，对州县官府辖治居住分散的众多百姓极其有利，很大程度上弥补了官府鞭长莫及，难治荒野之民的缺陷。乡里保甲组织把行政支配与土著自治糅合在一起。一方面，乡里保甲头目多以基层行政长官的身份出现，秉承官府的政令，负责乡民的教化、户籍、赋税、力役、缉盗、平讼等事宜。另一方面，这些头目都是本乡土著，有时还代表乡民与官府交涉有关事情，带有部分社区自治色彩。正因为如此，乡里保甲与乡民有一种亲和力，容易被乡民接受。这一点是州县官衙所无法比拟的。什伍连坐等超经济强制，也是乡里保甲组织经常使用的。什伍连坐等本来是官府强加给百姓的。然而，在实施过程中，官府往往假手于乡里保甲组织。什伍连坐等一旦由乡里保甲执行，可以收到一箭双雕之效：其一，它貌似一种自治性的防盗惩恶机制，可减轻乡民的不满及其与官府的对立；其二，虽然不是官府直接加于乡民之身，却又系官府支使所为。因此，不失为乡民领受和服从官府统治的一种经常性训练。乡里保甲组织还有一个重要职能，即以礼俗乡约教化民众。例如，两汉时，“凡有孝子顺孙，贞女义妇，让财救患，及学士为民法式者”，三老“皆扁表其门，以兴善行”[55]。两宋以后“德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相……三犯而行罚，不悛者绝之”[56]的乡规乡约，又成为乡里组织奉行教化，干预农村社会生活的重要方式。因乡规乡约多由乡民讨论制定，比较结合本地实际，且寓官府政令于教化之中，容易增强乡民的认同感。这种作用又是地方官府所不曾有的。总之，设置极其普遍，行政支配与土著自治相参，代官府行使部分超经济强制，寓官府政令于乡约教化之中，使乡里保甲组织实实在在地充当了古代官僚政治得力的社区实施网络。通过这类网络，州县官府填补了空间上的统治空缺。更重要的还在于，它在官府与乡民之间架起了桥梁。通过乡里保甲组织，乡民世世代代安分守己地领受着来自天子及官府的行政支配。柳宗元“天下之治，始于里胥，终于天子”之语，道破了乡里组织这方面的特殊社会作用。
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缙绅士大夫，通常指离职退休的官僚和未做官而有进士、举人、秀才、监生等功名或出身的读书人。他们是官僚队伍的原有成员和准成员，曾经是或将来就是各级官府的秉政者。他们与古代官僚政治及行政管理，有着天然的密切联系。由于“学而优则仕”的传统和历代贵贱皆收、智能竞争的科举等考试制度，缙绅士大夫大体遵照“儒士—官僚—地主”的生态循环圈运动繁衍[57]，构成了一个儒士、官僚、地主三位一体的庞大的社会集团。这个集团享受官府的免除丁徭杂役等特权，在地方上颇有势力。由于和官府的水乳交融及儒家“家国同构”“修身齐家治国平天下”政治伦理的长期熏陶，缙绅士大夫不论居官与否，几乎都把自己的命运与帝制国家紧紧地联系在一起，心甘情愿地为古代官僚政治竭尽犬马之劳。有些士人平理乡闾争讼，权威甚重，乡民竟称“宁为刑罚所加，不为陈君（陈寔）所短”[58]。有些士人应辟充任官府僚属，直接为官府效力。有些主动替官府出谋划策。尤其是农民反叛之际，许多缙绅士大夫或投笔从戎，向朝廷请缨，或自行组织“义军”“团练”，充当镇压反叛的先锋。唐宋以后，州县官迁调回避制日趋严格，地方官在所辖区无甚根基。新官一上任，大多要首先登门拜访当地的缙绅，听取他们对地方行政的意见，获得他们的谅解与支持。若遇大事，州县官又会随时召集当地缙绅士大夫，咨询得失。另一方面，缙绅士大夫也需要交结官府，维护自己的利益。诸如诡寄赋税、兼并田产、欺男霸女、起灭词讼等，都是他们利用官府，扩充自身权势的结果。缙绅士大夫是传统文化的载体，囊括了全社会文化素养最高、能量最大的精英。他们来自不同的社会经济阶层，与百姓保持着广泛而密切的联系。在社会基层，缙绅士大夫因其文化和社会威望方面的优势，绝大多数充任宗族和宗法制家族的实际首领，充当着文化教育的具体实施者和伦理风化的楷模中坚。他们以“衣冠之倡，士林之表”[59]的姿态出现，或用言行开导族党，使乡风大变；或凭礼教约束百姓，使奸盗屏息。在家庙祭祀、孝道婚丧等政教礼节习俗的风化传播方面，缙绅也能因其得天独厚的优势，“冠昏丧祭一本于古”，充当榜样，教化一方[60]。在学校教育中，缙绅士大夫更是发挥着某种垄断作用。从乡校、私塾、社学，到县学、州学、府学，乃至国子监，缙绅士大夫们孜孜不倦地将仁义礼智信和三纲五常等灌输到莘莘学子头脑中，一代又一代地传习着官僚政治文化，造就了一批批新的儒生士人。显而易见，缙绅士大夫无论政治上，抑或文化上都充当了古代官僚政治的最直接的社会基础和支柱。他们或者把官僚机器的行政权力贯彻到社会的每个细胞，或者把古代官僚政治转变为文化思想形式，潜移默化地传播给周围的乡民及下一代。有了缙绅士大夫充当支柱和社会基础，古代官僚政治不仅可以得到长期延续和稳定发展，而且可以较广泛而深入地实现自身的社会化了。
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