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到1905年8月，清朝8位总督中已经有5位上书奏请立宪，这5位总督顺应改革潮流，不怕做出头鸟，诚可嘉许。袁世凯见状，改变了反对立宪的立场，上书要求“考求各国宪法，变通实行”。军机大臣瞿鸿始终对立宪很感兴趣，成了立宪的促进派。
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慈禧经过反复考虑，于1905年7月15日发布谕旨，决定派出五大臣“分赴东西洋各国，考求一切政治，以期择善而从”。
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派大臣出洋考察各国政治，标志清政府政策发生重大变化，这一转变极其痛苦，然而又是巨大进步。从此，中国政治体制由专制向民主的过渡拉开了序幕。
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不幸的是，1905年9月24日，正当北京火车站冠盖纷纭欢声如潮，人们载歌载舞欢送载泽、徐世昌、绍英、戴鸿慈、端方五大臣出国考察之际，突有革命党人吴樾引爆自杀式炸弹，施行袭击，死伤十余人，绍英受重伤，载泽受轻伤。
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这种不分青红皂白的恐怖爆炸，反映出革命党人对其他反专制的力量非常不宽容。其实，革命党人汪精卫早就散布一种担心：如果立宪取得成功，那么革命党夺取权力的希望就要落空，所以一定要想方设法破坏立宪。
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爆炸并没有炸退清政府实行立宪的决心，由戴鸿慈、端方和载泽、尚其亨、李盛铎五大臣组成的新的考察团，于同年12月和1906年1月分两批成行，分别前往日、美、英、法、德等国，于1906年7月回国。考察得出的结论是：东西洋各国之所以强盛，“实以采用立宪政体之故”。回国之后，他们呈递了请求立宪的密折，并编写出《欧美政治要义》、《列国政要》等书。
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慈禧思考了载泽等人的密折，经过7次召见和一系列御前讨论之后，于1906年9月1日发布了仿行立宪的上谕：“时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政。大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。”但又说“民智未开”，不能“操切从事”，需要从“官制入手……次第更新……以预备立宪之基础”。这话倒也没有什么错。百年后的今天，不是还有很多人认为民主的条件不够成熟吗？
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用今天的话说，这道上谕确定了实行立宪的基本国策。
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侯宜杰先生说得中肯：过去慈禧把君主立宪视为大逆不道，残酷镇压，如今的上谕却承认中国政治制度不行，宣布“仿行宪政”。这对一向虚骄守旧的清政府来说，如果没有诚意和决心，是决然办不到的。虽然这是被迫的，但公开承认这一点，则表明了执政者意识到，要想在全球竞争中求得生存与发展，必须抛弃专制制度，向先进的民主制度学习。就此而论，这决不是仅仅为了欺骗人民蓄意玩弄的一场骗局。
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上谕一颁布，就出现了本文开头所说的张灯结彩的庆祝局面，可谓深得人心。
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9月4日《南方报》称赞这个上谕是“诚古今未有之盛举”。
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9月16日《申报》说各界民众“额手相庆曰：中国立宪矣，立宪矣，转弱为强，萌芽于此”。
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9月18日《时报》刊载了马相伯的演说词。他说，我中国以四五千年旧船，当此过渡时代，天昏地暗，何幸一道光明从海而生，立宪上谕从天而降，试问凡我同舟，何等庆幸！
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从当时社会各界的反应来看，颁布仿行立宪的上谕，是慈禧一生政治生涯的高峰，也是对戊戌变法的最大突破，在中国历史上刻下了不可磨灭的印记。
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预备立宪的进程千头万绪，艰巨复杂，清政府为此做了大量切实的工作。仅举其荦荦大者，以供一览：
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一是1905年11月设立考察政治馆，后于1907年改为宪政编查馆。该馆先后负责起草《结社集会律》（政治团体法）、《报律》（新闻法）等重要法律，颁布执行。准许国民政治结社，但对报刊禁忌较多。
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二是1905年9月采纳袁世凯、张之洞等人建议，决定从下一年废除科举，把青少年从四书五经当中解放出来。
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三是制定《新刑律》、《新民律》、《民事刑事诉讼法》，用西方大陆法系取代了实行2000年的中华法系，宣布司法独立，不受官员羁绊，实行在法律面前人人平等。
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四是下令奉天（辽宁）和直隶（河北、河南、山东一带）试点地方自治，这是预备立宪的重要一环。1909年、1910年颁布了《城镇乡地方自治章程》、《城镇乡地方自治选举章程》、《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》、《府厅州县议事会议员选举章程》，规定各地选举产生议事会的办法，实行民主政治。辛亥革命前，许多省以下单位自治机构已经成立过半，据袁伟时考证，有些省如浙江已经有90%的城镇乡建立了议事会，加上法律和司法体制改革，三权分立在各地粗具雏形。
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五是改革官制，原则是三权分立，议院一时难以成立，先从司法、行政着手，传统的六部被内阁制取代，另设集贤院等安置裁减官员。
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六是全面启动宪政教育，仿照西方国家和日本的教育章程订立规章，培养相关人才。大量翻译西方宪政书籍，对于立宪派利用媒介大规模宣传和讨论宪政，也大体上听之任之。
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七是消除满汉界限。1907年，清政府下令取消旗人特权，编入民籍。另外，官缺不分满汉，唯才是用，满汉官员晋升使用同一标准；统一满汉的礼制和刑法，满人不能特殊；准许满汉通婚。清政府已经认识到，各民族平等是实行宪政的一个前提，所以逐渐采取了“化除畛域（界限），共作国民”的系列措施。
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这些成绩，不能以“骗局”二字一笔抹杀。
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当然，也存在严重的问题。如改革后设立的11个部13位大臣，7人为满族，5人为汉族，1人为蒙古族，满多于汉，不如过去的满汉各半，暴露出统治集团不愿放弃既得利益。对此，立宪派感到十分失望，群起反对。
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1907年2月，又一极其重大的改革措施出台：设立资政院。
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