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搜才礼士，不苟自专，乃教掾吏曰：“古人劳于求贤，逸于任使，故能化清于上，事缉于下，其宪章朝右，简覈才职。”委功曹陈蕃，匡政理务，拾遗补阙；任主簿应嗣，庶循名责实，察言观效。[8]
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明代以前，幕府制度的存在似乎取决于中央政府是否允许地方官员或军事将领聘请私人幕僚和（或）下级官吏。[9]在中央集权制度下，通常是由中央机关雇用所有政府官员，并负责供给俸禄，决定其升迁黜陟。然而，在幕府制度下，还在明代以前，中央政府就承认地方官员私人任用属员的合法性。可是，容许这种现象存在，就等于是中央政府将其一部分权力让与了地方私人势力，加速了自身的瓦解。正因为中央政府不能够或不愿意给地方官员配备必要的人员，幕府制度才得以兴起，到了清代，这种制度在这个软弱的政府下比之在过去强有力的政府下更加恢宏壮大。
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在汉代的大部分时间里，特别是在后汉，不论是通过公举还是私举都可当官。公举（当时科举制度尚未确定）是由地方提名合格人选，再由中央从中简选任用。然而，在这种程序下，官员升迁很慢，而且也从中得不到多大声望。升迁、出名、发财的捷径是私举。如果一个德才兼备的读书人通过朋友或由于自己的名声引起了某一地方大员的注意，他就很可能马上被委以高官。因此，私举被看作是一种很高的荣誉。[10]
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汉朝颠覆之后的分裂和动乱诱导了养士之风及与之相伴的幕府的兴旺发达。能够供养大批追随者的个人财产的巨大增加，以及军事将领和地方官员拥有的权力和财富，使得地方官府对士人很有吸引力，结果便是聪秀之士大量从中央涌向地方，地方大员于是有了成群的宾客、士子追随左右，他们则委任这些宾客、士子以牧令之职。[11]
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随着隋朝的统一和中央权力的加强，幕府制度消亡了。所有官吏，从上到下，从大到小，均由中央政府雇用。[12]唐代建立科举制度作为选拔官吏的正统途径，更进一步加强了帝国对人事的控制，但是节度使制度的设立又使幕府制度重新抬头。到韩愈（768—864）时代，私举再度盛行。宋淳熙年间（1174—1190）的进士、后任兵部尚书的曹彦约[13]，在谈到唐代选任官吏时说：
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名为科举，实采誉望，其不由科举进者，又有藩镇辟召，或以白丁命官，或自下僚迁擢，考其平素，取其行实，故为士者，知自爱重。其始也，莫不学为有用之才；其出也，莫不重于所事；及其久于幕府，习熟事机，一理为显官，在内则论思献纳，在外则仗钺守边，无施不可。[14]
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正如可以预料的那样，五代时期（907—960）幕府制度兴盛起来，各式各样的军事首领彼此竞争，以便使士人为之效力。[15]然而，到了宋代，尽管幕府依旧存在，但它萎缩了，大大丧失了力量，因而不再是最重要的进身之阶。[16]深藏在这种衰落后面的原因，是宋代官僚政治权力的膨胀、儒家思想的加强和科举制度的最终定型。幕府制度衰落的更深一层的原因则是缺乏前代得以保持养士之风的贵族阶层及大量财富。蒙古人征服中国，结束了存在一千多年的幕府制度，明末清初复兴的幕府制度已是一种大异其趣的幕府制度了。
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明清时期的幕府制度不同于以前的幕府制度，明清幕府纯粹是私人性的，与政府没有任何法定关系。私人聘请的原则依旧存在，但是幕府成员只是被地方官员聘为私人参谋，而不能被授予任何官职。明清两代，任命官吏的权力始终操之于中央政府之手。另外，复兴起来的幕府制度是民政工具，在清代太平天国起义前，它和军事很少或没有联系。这种新幕府制度最鲜明的特征是，它不同于旧的幕府制度，它的确立和被广泛使用是在中央权力有坚强控制力的时候，即在清代前期。令人惊奇的是，幕府制度的加强不仅仅只是由于满汉之间的对立和“内行”与“外行”之间的冲突，也部分地是由于明清时期中央权力的增长。
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在整个中华帝国历史上大部分时间里，“吏”和“士”之间在如何正确培养国家公职人员这一问题上一直有争斗。“吏”在行政管理上是行家，他们通过实践经验学会了他们所从事的工作，在行政管理上他们起着和幕府成员相同的作用，这两个集团偶尔也同时并存。但是这两个集团参与公事的情形是不一样的：“吏”供职于京城，在幕府制度阙如的时期，他们也供职于地方，尽管他们不由地方大员个人聘用。在明代，“吏”在官场的级别和社会地位均有下降，因而在“吏”和“官”之间出现了一个真空，这一真空由幕府制度填补了。在幕府制度早期上升时代，有些“吏”得以能够脱出吏海，成为官僚，有的甚至位至大臣。那些成了名、当了官的“吏”在其升迁过程中也就变成了“士”，当然有些人本来就是“士”。对于“吏”这一集团而言，以实际经验作为进身之阶，与幕府成员是毫无二致的。
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另一方面，“士”选择了熟谙儒家思想的道路作为他们获取官职及与之俱来的声名财富的手段。他们认为，诗书典籍包含着特定的真理，这些真理包罗万象，将其用之于现实问题，则可以提供解决问题的方法。凡不是从这些真理中推导出来的办法注定会失败。他们从事著述写作，传播和维护这些真理。[17]儒士之进入政府，其境界比“吏”更高、更富有道德性，“士”所关心的并不是官僚政治的细枝末节，而是与生活本身相关的宏观问题。
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孔子说：“君子不器。”[18]然而，经世致用的倡导者们却恰恰要力图那样做，要使“士”成为政府的工具。秦代统治者曾致力于此，此后一直被儒家士子所毁谤。王莽（公元前33—公元23年）和王安石（1021—1086）也都曾试图改变儒家的思想标准，使“士”成为治理国家的行家，但都失败了。他们之所以失败，是因为他们所要改变的“士”是儒家思想真正的主宰者，王莽和王安石所采取的政策与“士”所信奉的“儒学本身就是目的”这一信条是截然对立的。儒家的真理适用于人世间的各个方面，它不仅仅用于指导政府的政策；在将这些真理应用于行政管理方面，“士”扮演的是外行的角色，与19世纪英国那些外行所扮演的角色相类似。“士”参与了行政管理，而且其中许多人成就斐然，但是对他们来说，这本身并不是目的。
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与“吏”和幕府成员这些行家里手相对而言，“士”在行政管理方面是外行。然而，一旦“吏”和幕府这两个集团中任何一个集团的部分成员升迁为官时，尽管他本质上是个内行，他还是要戴上外行的面具。儒家的思想观念仍重于法家的思想观念而居于优势。
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在“吏”和“士”二者的冲突对立中，社会观念通常认为“士”是社会的基础，因而对它十分偏爱。然而，直到明朝末期，“吏”仍可能获致高位。中华帝国史上“吏”最有机会得到升迁的两个时期是汉代和元代。在汉代，儒家那一套作为正统的出仕途径尚未牢固确立。刘邦的亲信萧何[19]（死于公元前193年）及其支持者曹参[20]（死于公元前190年）、武帝时丞相公孙弘[21]（死于公元前121年）、京兆尹张敝[22]（死于公元前48年）以及汉成帝（公元前32—6年在位）时大臣王尊[23]，均由“吏”起家。[24]随着唐代科举考试制度化以其为选拔官吏的正统方式，“吏”升迁为官的机会大受限制，直到元代他们才重新占据重要地位。据《元史》记载，泰定帝（1324—1329年在位）时，“当时由进士入官者仅百之一，由吏致位显要者常十之九”[25]。这一比率不仅反映了“士”不愿意参加仅仅将他们作为“器”而不是作为“人”对待的蒙古人政府，也反映了蒙古人不让“士”担任高官重臣的政策。
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明代前期“吏”和“士”在升入官场方面具有几乎平等的社会和政治地位。根据《大明会典》，洪武二十六年（1393）规定，举人出身第一甲第一名从六品，第二名第三名正七品，而一品衙门提拔擢升为官后为正七品。[26]然而，永乐七年（1409）皇帝诏令全部御史均须自“士”中简选，其理由如下：“用人虽不专一途，然御史国之司直，必有学识通达治体廉正不阿乃可任之，若刀笔吏知利不知义，知刻薄不知大体，用之任风纪，使人轻视朝廷。”[27]这一决定肇始了“吏”相对于“士”的地位逐渐降低的过程，但是“吏”仍有希望擢至高位——宣德帝时（1426—1436年在位）徐晞和余亨就分别升至兵部尚书和户部尚书——只是随着时间的推移日益困难。[28]
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只要“吏”仍能以其地位为荣并有希望通过精通其工作而获得声名财富，他们就会依照“士”的规矩进行这场比赛，乃至力图与“士”相竞争。但是，一旦他们发现这条路布满了荆棘，他们的声誉被削弱，他们就会失去荣誉感，便会通过对他们这些熟谙文书处理和国家机器的人而言轻而易举的各种形式的贪污贿赂来聚敛财富，这又反过来导致其声望及政治地位和社会地位更大幅度的降低。
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迨至明末，政府官员和军事将帅已不再将“吏”视为社会地位平等或接近平等的人而尊重他们了，也不再用他们赞画军务政务了。然而这种情形导致了合格人才的缺乏，由于具有专门知识的参谋人员已几乎为官员们所必不可少，于是幕府制度得以逐渐恢复。明末以前，洪熙帝时（1425—1426年在位），“吏”与高级官员一起被中央派往各军事将帅的营中。这些“吏”的职责是监督和整理官方文书、商讨军事问题，但是他们并不介入实际军事事务。[29]然而，约一百年后，嘉靖帝时（1522—1567年在位），浙江总督胡宗宪已邀名士（famous scholars）入幕处理官方文书和赞画军务。[30]
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科举考试在明代定为八股文，是幕府制度兴起的另一原因。八股文重在文学形式，从而使士子们更加书生气、更少务实心。明朝开国之初，有抱负的士子并不担心当一名“吏”会辱没自己，因为当时人认为这是将一个人培育成官的必要步骤。[31]但是八股文却迫使读书士子们放弃对行政管理的现实问题的思考，这种情形一旦与“吏”之地位的下降相结合，便在内行和外行之间筑起了一道鸿沟。政府不能够或是不愿意为填平这道鸿沟设职用人，于是幕府制度东山再起。
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明统治者的其他政策也促成了幕府制度的再度复活。为了加强对帝国的控制，明统治者提高了法律的重要性。他们颁布了律例，不仅限制了官员们处理案件时的灵活性，而且也增加了需予处理的文件的数量。为了保证官员们亲自处理所有案件而不是将其委之以“吏”，洪武四年（1371）法律规定了“吏”的数额，任何官员，只要任用的“吏”的数额超过了规定，就要受处罚。[32]然而，随着案件的积累，案卷“层层加高”，要官员们将他们全部看完实际上是不可能的。使事情更加复杂的是，到了明末，出现了一个将地税（向以实物支付）和劳役折算成现金支付的趋势，这就自然导致了计算问题的增加，但是官和“吏”的数额并未相应增加。[33]
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清代承袭了明代的国家机构和社会结构，同时也承袭了导致幕府制度遍地涌起的那些弊端。清初的统治者不是遏制幕府制度的兴起，而是加强了明统治者的政策，促进了上至总督、下至县令每个官员均拥有自己的幕府那一天的到来。
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清代不仅继承了明代的法律，还进一步发展了明代的法律，以保证其对社会的完全控制。在处理法律案件时，县令必须要依据“例”而不是依据更具有普遍意义的“律”作出判决。成例如此浩繁，需要一个通晓律例的人将其归纳整理。[34]可是，县令本人是以文学和儒家典籍为主要内容的科举制度的产物，他们并不熟谙律例。即使他们曾经想学习法律来为其官场生涯作准备，也几乎是不可能的，因为，一者社会和家庭均反对他们学习科举考试所不需要的法律，二者政府的政策也不允许出售和传播法律书籍。乾隆三十年（1765），有人奏准有关法律的书籍不准向普通百姓印售，此前所印之法律书籍概行销毁。[35]因而，非官宦之家均不许藏有《大清律例》。这就意味着，官员虽负有执行法律之责任，但是出仕之前却被禁止获得任何法律知识。
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官员任职期间要服从有关行为准则的详细规定。官员所犯的罪分为两类：公罪和私罪。私罪指贪污腐化，诸如行贿受贿、贪污中饱，这种罪被处以重罚；然而，若私罪是无意中犯下的，则以公罪论处。若公罪为蓄意所犯并且是在执行公务时犯下的，则比照私罪予以较严厉的处分。处分可能是削去数额微不足道的俸禄、降级、或革职，罪行重大者则予以流放以至处死。由于行政规章繁杂，即使官员们处处检点、时时谨慎，任职期间要想避免出错，也几乎是不可能的。[36]
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顺治帝（1644—1662年在位）和康熙帝（1662—1723年在位）所实行的专制政策有时甚至是暴君统治政策，是幕府制度到18世纪中叶广泛建立的另一原因。他们屡兴大狱，器量十分狭小。因此，臣僚们遇事谨小慎微，上奏章时则务求周到慎重，注意力多放在用词不出纰漏上面，奏折成了十分典型的空洞无物之论。[37]官员们被迫再一次聘请行家里手，也只有这一次行家里手是专司拟写书札和奏章。
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为了使县令履行其五花八门的职责，中央政府为之配备了几个下属官员，如县丞、主簿、典史等。[38]然而，实际上，这几个人远远不敷使用，他们人数再少些通常也无关紧要，因为他们的职责没有明确规定，其权力还不如“吏”大。[39]县衙的其他成员也只有“吏”，实际需要使得县官不得不依赖于这些人。
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“吏”在清代地方官僚政治结构中的作用是绝无仅有的。就全国而言，他们的人数与官员的人数相比，大约是三十比一。[40]他们都是当地人，讲当地方言，其家属、亲友世代栖息该地，已经建立起一个关系网，拥有自己的既得利益，而这正是在税收、劳役和讼诉等事情上产生腐化现象的渊薮。由于“吏”没有任何俸禄，他们便通过勒索当地百姓和从所经管的各种特别“交易”中敛钱。官员常常成为“吏”的阴谋诡计的牺牲品，因为他们不谙文书，对当地情形又不熟悉，而且通常不会讲当地方言，另外，除了或许与某些当地士绅有交往外，他们与当地百姓常常是很少有或几乎没有任何接触。[41]按照《回避法》的规定，官员们通常每三年换一个地方，而“吏”仍旧留在原衙门里。“吏”的任期按规定是五年，但是他们通常都能够通过各种方式得以连任，或是改名换姓，或是由亲朋接替他空出来的位子。[42]结果便是当官的被卡在了中间：他们为了使政府机器运转而不得不倚赖于“吏”，但是又必须对“吏”的腐化行为负责任，要靠一个人单枪匹马根除这些根深蒂固的痼疾是不可能的。
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清统治者继承的是一个汉族王朝的制度和政策，因为他们是满人不是汉人，为了保证其统治，在行政管理方面，他们就力图比汉人更像汉人，因此之故，他们便不愿或不能改变他们继承来的制度。他们没有改进现存的规章制度以创造一个为社会所能接受的具有专门行政知识的官员队伍（这种改进可能会招致官僚士绅的强烈反对，因为这种改进如果实行的话，这批人早就一蹶不振了），与此相反，他们随波逐流，希图通过加强法律的运用和帝国政府对儒学的扶持来得到汉人的支持并控制住汉人。在此进程中，学问和时尚愈益脱离现实，当官的变得没有能力处理行政事务了。由于帝国政府并不设置专门的参谋人员，地方官吏们上至总督下至县令，为了保护自己，不得不以私人关系为基础寻求保护，[43]从而幕府制度在一个有坚强有力的中央政府的时代牢固地建立了起来。
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