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幕府的人选主要来自因种种原因而穷困潦倒的那一部分“士”，他们或是尚未进入官场，或是已经脱离官场，或是志趣在于务实，因而不能与科考标准相吻合。[44]这些人中，人数最多的是那些科考中名落孙山的士子，他们入幕后，仍致力于读经作文，抽时间为科考作准备，不甘心为谋一饭碗而自辱其身终生为“吏”。尽管他们处于官僚和财主世界的边缘，他们仍然属于读书人。另一些人则来自“候补”官。[45]这些人是那些虽然通过了科举考试却尚未被授予实职的“士”，他们未被授予实职，而是被派往某一指定省份去等待空缺。由于官员的数额总是供过于求，“侯补”官可能要等好几年才能得到空缺。在这同时，他们得在一个为无职官员和落第士子提供不了几碗饭吃的世界里谋求一份差事养家糊口，而聘用落第士子和无职官员的幕府制度正好填补了这一经济需要，反过来，它又为官员的选拔准备了侯选人。
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幕府人选的一个特殊集团、一个大有垄断较低级地方政府幕府的集团，是浙江绍兴人。对他们而言，供职幕府是一个世代相传的职业，一个绍兴人供职幕府，就像一个山西人开钱庄一样，是自然而然的事情。[46]对这些人来说，他们的专门知识是其谋生的唯一手段，他们力图“尽量保守其在撰写信函的形式、计算的诀窍及贿赂清单诸方面的秘密，形成了一股如此强大的力量，以致一个仅有中等处事能力的官员若无他们的指导便没有什么希望能开展工作”。[47]
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一个士子要想进入幕府，通常要有朋友或亲属向有关官员推荐；有的他自己本人是有关官员的朋友，或凭借自己的声名被有关官员邀请入幕。如果他入幕之前没有受过专门训练，入幕后则先接受训练，逐渐获得专门能力，一旦历练有成，再通过荐举寻找其他工作就是轻而易举的事了。大多数幕府老手都有一两个徒弟接受他们的训练，经过一段时间，他们被推荐到需要人才的官员的幕府中。
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汪辉祖就是这类人中的一个典型例子。他1731年1月21日出生于浙江省萧山县。他的父亲做过典史，于1741年死去，他不得不挑起养家糊口的重担。17岁时他中了秀才，两年后，即1749年结婚。1752年他成了在江苏做县官的岳父的文案，开始了其供职幕府的生涯。幕府中掌管刑名者收入最高，正是纯粹出于经济原因，汪氏开始在这方面训练自己，此后三十四年间他就一直吃这碗饭，先后任职于16位县官手下。这期间，他抽出时间角逐于科场以期获得更高的功名，经过8次失败，于1768年中了举人，又经过3次失败，于1775年他46岁时中了进士。尽管他已中了进士，此后11年他在候补实缺期间仍操旧业。从1786年他被任命为湖南一县令始，到1793年退休止，其间他在该省历任数职。从退休直到1807年去世，他专心致力于著述。[48]
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汪氏也是一个颇有造诣的学者和史学家。他的两部著作《佐治药言》和《续佐治药言》，一直到清朝末年都被视为地方行政官员必不可少的指南。这两部书由66篇文章组成，用作者的话说，“皆馆（幕府）中所躬行而习言者”[49]。他把自己的言行记录下来，作为对幕友的忠告和激励，为各级幕友提供了一个在道德规范和为幕之道方面仿效的典范。
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幕府的成员被称作“幕友”、“幕宾”或是“幕客”、“幕僚”。这些称呼意味着官员与其参谋人员之间的关系是一种平等的关系。官员被视为“主”，被称作“东翁”或“老东”[50]。按照中国的礼节，客居上位而主居下位，因而，作幕友决不是有损身份的事，而是荣耀的、受人敬重的。
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幕友是被聘请入幕的，按照惯例，既是聘请，就须得举行一定规模的庄重感人的仪式以示对幕友的敬重。[51]礼仪是幕府生活的重要组成部分，汪辉祖就告诫幕友要注意能体现幕主诚意的微小的礼节。如果幕主吃的是山珍海味，却让幕友吃粗茶淡饭，那就表明幕主并无诚意。[52]张之洞就因为他想省钱而要求幕友自备饭食招致了幕友辜鸿铭的讥讽。[53]当然，一旦幕主的诚意已为幕友深知，这些礼节也就是不必要的了。
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幕主和幕友之间除了主客关系之外，还有一种师生关系。聘请幕友时，用大红聘书，幕友被称作“老夫子”，这是通常用来称呼老师的一个称呼，而且，不用其名，而用其字。[54]“字”只被用来称呼与自己地位相当或高于自己的人以示尊重。在口语中，幕友被称作“师爷”，幕主则向他们屈尊就教。幕主亲临幕友住处请教并不是什么不寻常的事情。[55]
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由于没有明确的指导幕友行动的规章制度，社会俗套、公理和道义便成为其指导原则。正由于此，幕府中的人际关系至关重要，幕友被告诫在选择幕主时须得小心谨慎，因为如果关系不融洽和受不到尊敬，那将会一事无成。[56]
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幕友居住、办事通常都在幕主的衙门里，他们与幕主频繁接触，可以随时接近幕主，通常还与幕主一道进餐。由于幕主幕友之间起居无间、声气相通，因而他们成为密友便是很自然的事。然而汪辉祖却谆谆告诫不要形成这种关系，因为如此亲密的关系会导致彼此间的不信任。幕友被聘来就是要出谋划策的，如若关系太密切，幕友的意见就会被幕主当作耳边风而不予重视。当一个合格幕友的关键是保持自己一定程度的独立性，与幕主保持一定的距离。[57]
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作为出谋划策的人，幕友被寄望于不仅要在涉及专门知识的问题上贡献意见，还要在为人处世方面劝诫幕主。从许多方面来说，幕友都是一种布衣御史，能够起到监察官员行为的作用。当然，为了得到幕主的尊重，为了使自己的意见能被采纳，幕友本身必须行为端正、力胜其任。但是最重要的是，幕友需要有勇气和主见说他认为应该说的话，在意见得不到采纳时，也要有勇气和主见辞职他去。只有这样，他才能够起到作为一个出谋划策的人应起的作用，才对得起他支领的薪水。[58]
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幕友由幕主个人聘请，幕友的薪水也由幕主自己掏腰包支付。幕友的收入不叫“俸禄”，而叫“束脩”，这是对教师所得薪水的惯称，源自儒家典籍。“子曰：‘自行束脩以上，吾未尝无诲焉。’”[59]幕友薪水的数额此一职与彼一职不同，此一时与彼一时不一，此一官与彼一官相异，但19世纪以前，其每年所入总徘徊在400两到800两之间，此后升至2000两。[60]而另一方面，一个县官的收入每年才只有450两到2500两。[61]
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在一般幕府中，最重要的幕友是掌诉讼的幕友（刑名）和掌税收的幕友（钱谷）。[62]汪辉祖就曾劝告那些想当幕友的人，若非此二者就不要当幕友，因为只有这两者薪水优厚，而且各处皆设，易于受聘。[63]这两个职务（在规模小的幕府中二者经常合二而一）是负责行政事务的两个主要职务。刑名掌管所有与“斗殴、诈骗、嫁娶、为坟地或继承人的确定争讼和其他牵涉家庭成员有关的案件，以及杀人越货案件。刑名的职责是听取原告的指控、认真仔细地研究案情并替幕主拟写传票，这种传票很像大陪审团的裁决书，它宣布是否受理原告的指控。精明的幕友能够看透兴讼因由，抓住问题的核心，迅速处理多起案件。如果案件被接受审理，刑名则约定审理的日期，并在审理前后为幕主参赞机宜，若该案中有人犯被罚作苦役、流放或处以极刑者，刑名则需起草详细的报告，呈送上级官员审核批准。[64]
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钱谷负责帮助新任官员查验全部税册、确定其前任官员或衙门中其他人的贪污数额，以便接任视事。他负责计算出所辖地区应征赋税的总额、记录何种赋税已经交清，而且还总的监督赋税的征收。另外，他还掌管涉及财产、债务和商品交易的争讼案件，也负责官方资金的开支与发放。[65]
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除以上这两个职务外，幕府中通常还有下列幕友：掌信函的幕友（书启），为幕主起草信函，缮写或监督信函定稿的缮写；[66]掌登记注册的幕友（挂号），负责登记来往文件、告示和收付款凭单，并负责保管好每一份文件；[67]此外还有负责催收赋税的幕友（征笔）。视幕主所辖地区的大小，有的幕府还有“朱墨”或“红墨笔”，这种幕友负责用黑笔抄写刑名和钱谷起草的文件和传票，用红笔写出关键性词句、加上红色标志和花饰；[68]有负责记账的幕友（账房），这种幕友在某种程度上是出纳员，负责现金的实际收入和支出，记录送出的和收入的礼物、送给上级衙门门房的门包以及款待来访官员的各项花费，这一职务通常由幕主的亲信或他的亲属担任。[69]某些幕府还有负责地税的幕友（钱粮总）和负责讼狱的幕友（案总）。[70]知府和道台的幕府遵循上述大致模式，总督和巡抚的幕府构成也与此相同，只是他们还有负责起草奏章及其他文件的精于文章之道的幕友，有负责教育和军中事务的幕友，以及1861年总理衙门建立后，因为所有督、抚兼署总理衙门大臣，因而在其幕府中又增设了负责外交事务的幕友。[71]
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幕友除本职工作外，还要协助幕主进行任何一项或所有五花八门的工作，诸如剿捕盗匪、赈灾治河、批阅科考士子参加乡试（the provincial examinations）前县试的试卷[72]（原文如此——译者）。刑名通常被看作幕友们的首领，因此，除其本职工作外，他还要禀承幕主的意志负责管理该衙门。由于刑名地位重要，要想在幕府中得到一席职位，通常情况下，刑名的推荐是必要的。[73]
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幕友的一个主要职能是监督“吏”，防止他们营私舞弊。[74]由于“吏”没有薪俸，而又负责管理卷宗，他们便很有可能私改文件、从税单上勾销纳税人的姓名或标明某人已经纳税等。通过诸如此类的手法捞钱。幕友在业务上是行家，他们对“吏”营私舞弊的花样和手法比幕主要清楚得多，因而就比幕主更容易控驭他们。幕友的工作的一个重要组成部分是防止幕主受到上司的参劾，而上司的参劾多半是由于“吏”的营私舞弊引起的。
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作为幕主私人聘请的参谋人员，幕友与中央政府没有隶属关系，不能被幕主授予任何官职，也不能以任何官方身份抛头露面。幕主坐堂审案时，刑名不得一同坐堂。[75]另外，幕友应尽可能不出衙门、不出住处。[76]对他们行动的这些限制，是为了防止他们在当地结成关系网以营私舞弊。
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幕友在衙门里的地位使他们对地方事务有极大的权力，甚至在某些情况下可以左右幕主。由于他们用这种权力既可以为善又可以作恶，幕友和幕主双方的品质就成了至关重要的。操守严谨的幕主可以约束寡廉鲜耻的幕友，而品德高尚的幕友，如汪辉祖，则可以通过艰苦的努力，使贪赃枉法的幕主克己奉公。然而，一旦幕主和幕友双方都只替个人私利打算，贪污腐化之风便会肆行无忌。
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一方面，幕府制度是应运而生的，中央政府从未予以正式倡导和批准，但是另一方面，它也并未被看作是非法的，中央政府也没有想取缔它。中央政府宣布，它对中国的一切人、一切事拥有绝对的权力，并决心实践这一权力，但是，一旦像幕府制度这样的情况成为既成事实，它也就承认了这一制度的价值，只是对官员加以约束，力图不使它产生弊端。乾隆七年（1741，应为六年——译者）上谕云：“外省官员事务繁多，势不得不延致幕宾，相助为理，然其中贤否不一，易滋事端。”[77]
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中央政府严厉谴责的腐化行为是那些损公肥私行为。朝廷一再提醒官员们注意的是：幕主之与幕友的关系，幕友之于衙门中胥吏和当地人士的关系，不同衙门的幕友之间的勾结，以及幕友架空幕主。任何官员不得聘用亲戚朋友做幕友（乾隆元年、五年、二十八年、三十四年，嘉庆五年）；[78]官员任职之省份、或邻省500里之内之人，不得聘为幕友；幕主迁转新职，幕友不得相从；而且，幕友在幕满五年须得更换（乾隆三十七年、四十一年）；[79]新上任之官不得续聘前任之幕友（乾隆二十八年）。[80]总督、巡抚须将其幕友情况随时知照吏部，各省下级官员亦须将其幕友情况知照督抚，每年年终，督抚须将所辖省区下级官员之幕友情况呈报吏部（乾隆三十七年）。[81]各级官员不得向下级官员推荐幕友，亦不得从下属官员幕府中选拔幕友，也不得允许家庭成员推荐幕友（乾隆三十二年，嘉庆五年、八年、十二年，道光八年、十三年、二十七年）。[82]
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皇帝还诫谕各级官员要特别警惕，禁止其幕友与其他衙门的幕友结党联盟，特别是禁止他们与其亲戚相勾结，禁止他们在当地联姻，禁止他们建立私业，禁止他们利用其在衙门中的特权地位恃强凌弱、炫耀于人，禁止他们向亲朋和其他官员泄露机密消息，总之，禁止他们与当地人士过于亲密（乾隆六年、二十八年、三十四年，嘉庆五年）。[83]“幕友交通作弊，实为害政之端，自应设法清厘，严行饬禁。”[84]
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以上禁令，若有违犯，责在官员，处分轻则罚俸一年，重则革职，有时吏部会拟出更重的处分。但是，如果官员对违禁事件并不知情，或只有监察不力之责，处分则会轻一些。另一方面，若违禁事件情节严重，有关幕友亦一并由吏部予以处分。
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以上是消极防范措施。从积极方面来看，为减轻官员对幕友的倚赖，朝廷对那些不用幕友帮助、自己处理政务的官员特予表彰。康熙帝就曾表扬赵申乔，尽管他历任过下至知县、上至巡抚数职，但是没有聘用过一个幕客。[85]乾隆三十八年（1763），朝廷要求各级官员应自行处理一切政务。[86]
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为了使幕友对政府忠实无欺，雍正元年（1723），皇帝又在一道答复吏部奏陈的上谕中，要求各督、抚将品质优秀的幕客上报吏部，以备简选为官。[87]雍正十三年（1735）和乾隆元年（1736）又重申此谕，但这一谕令却又淹没在种种限制之中：幕友须公正无私，须连当幕友六年，须由推荐之官具保。更有甚者，他们须得参加由督抚举行的考试，然后再等候各省将考卷报部复审、评定等级，最后由钦差大臣选拔任命。[88]由于限制太多，加之经济拮据，并没有多少幕友从这些诏谕中得到好处，直到清朝晚期，这些限制大多已被废除或不再被严格遵守，上述情况才得以改变。[89]然而，这些诏谕赋予了督抚荐举幕友为官的特权，这种特权一直保留到清朝灭亡。这就是说，清朝官僚几乎从一开始就有个人任命下属官吏的权力。
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